Постановление Законодательного Собрания Кировской области от 03.02.2003 № 21/3

Об отчете контрольно-счетной палаты Законодательного Собрания Кировской области за 2002 год

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ТРЕТЬЕГО СОЗЫВА
ПОСТАНОВЛЕНИЕот 03.02.2003 N 21/3
г. КировОб отчете контрольно-счетнойпалаты Законодательного СобранияКировской области за 2002 год
В соответствии со ст. 14 Закона Кировской области "О контрольно-счетной палате Законодательного Собрания Кировской области" от05.03.02 г. N 46-ЗО Законодательное Собрание области ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Утвердить отчет о работе контрольно-счетной палатыЗаконодательного Собрания области. Прилагается.
2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.ПредседательЗаконодательногоСобрания Кировскойобласти А. Н. Стрельников
Утвержден:
Постановлением Законодательного
Собрания Кировской области
от 03.02.2003 N 21/3
ОТЧЕТ
о работе Контрольно-счетной палаты
Законодательного Собрания Кировской области
за 2002 год.
Деятельность контрольно-счетной палаты Законодательного СобранияКировской области осуществляется в соответствии с Законом области "Оконтрольно-счетной палате Законодательного Собрания области" от05.03.02 г. N 46-ЗО.
Контрольные мероприятия контрольно-счетная палатаЗаконодательного Собрания области начала с апреля 2002 года посленазначения первого председателя палаты 28.03.02 г., приступившего кисполнению своих обязанностей 22.04.02 г. Штат контрольно-счетнойпалаты на 2002 год был определен в количестве 5 единиц.
Первое, что сделано - заключены соглашения о взаимодействии справоохранительными и контролирующими органами, что должно сделатьработу более эффективной. Соглашения заключены с:
- Контрольно-ревизионным управление Министерства финансов РФ вКировской области от 31.05.02 г.,
- Управлением Министерства России по налогам и сборам поКировской области от 24.05.02 г.,
- Центральным банком РФ в лице главного управления банка Россиипо Кировской области,
- Прокуратурой Кировской области от 16.05.02 г.
- Управлением внутренних дел Кировской области от 13.05.02 г.,
- УФСНП России по Кировской области от 24.05.02 г.
Подготовлено и согласовано со всеми заинтересованными органамипостановление Законодательного Собрания "О перечне отчетности иоперативной информации, представляемой в контрольно-счетную палату"(Постановление от 27.06.02 г. N 15/45). Согласно постановлениюинформацию представляют:
- финансовое управление Кировской области,
- УМНС России по Кировской области,
- Управление федерального казначейства по Кировской области,
- Кировский областной комитет государственной статистики.
Проделана большая работа по изучению методических указанийтехнико-экономических норм и нормативов контрольной иэкспертноаналитической деятельности счетных палат, а также бюджетногозаконодательства.
В связи с тем, что контрольно-счетная палата начала работать не сначала года, и необходимая информация об областном бюджете вЗаконодательное Собрание ранее не представлялась, проведена трудоемкаяработа по созданию базы данных об областном бюджете, начиная с 1999года, которая позволила разработать аналитические материалы кзаключениям контрольно-счетной палаты.
1. Проведены проверки в рамках подготовки заключения на отчетПравительства "Об исполнении областного бюджета за 2001 год", наосновании которых составлены:
1.1. Заключение по результатам рассмотрения справки N 2 от22.03.02 г. контрольно-счетной комиссии по проверке финансовогоуправления и письма Правительства Кировской области от 01.04.02 г.
1.2. Справка проверки отдела бухгалтерского учета ПравительстваКировской области (08.05.02 г.).
1.3. Справка встречной проверки в Главном управлении Центральногобанка РФ по Кировской области (29.04.02 г.).
1.4. Заключение по проверке расходования средств областноговнебюджетного фонда за 2001 год (28.05.02 г.).
1.5. Справка проверки в финансовом управлении соблюдения порядкапредоставления отсрочек по уплате налогов и сборов,
1.6. Справка проверки в финансовом управлении соблюдения порядкапредоставления бюджетных кредитов.
1.7. Акт проверки финуправления по отдельным вопросам программыМинистерства финансов проверки бюджетов субъектов, получивших помощьиз федерального бюджета.
1.8. Справка встречной проверки РКЦ Центрального банка РФ поКировской области (11.07.02 г.).
1.9. Справка встречной проверки в филиале коммерческогосберегательного банка РФ Кировской области (11.07.02 г.).
1.10. Заключение по результатам встречной проверки в кредитныхучреждениях по вопросу наличия средств областного бюджета и движенияденежных средств на них за 2001 год.
1.11. Аналитические материалы по данным первичного учетафинансового управления по бюджету 2001 года (на 33 листах).
Учитывая, что заключение об исполнении областного бюджета можетбыть подготовлено в двух формах: на основании внешнего аудита отчетаПравительства и на основании проверок, была выбрана более сложнаяформа и проведены проверки по осуществлению бюджетного процесса вфинансовом управлении, в отделе бухгалтерского учета Правительства порасходованию средств внебюджетного фонда, встречные проверки вкредитных учреждениях.
2. Проверками финансового управления установлены существенныенарушения Бюджетного Кодекса РФ на всех стадиях бюджетного процесса входе исполнения областного бюджета 2001 года:
2.1. Депутаты информировались не в полном объеме о финансовыхоперациях, в т. ч. об основаниях внесения поправок в закон о бюджете.
К проекту бюджета на 2001 год сведения о кредитах,предоставленных из областного бюджета в 2000 году, финансовымуправлением предоставлены депутатам областной Думы не в полном объеме.Сведения представлены на сумму 2352,0 тыс. рублей, из них погашенныекредиты - 291,4 тыс. руб. Не доведены до депутатов сведения о выданныхкредитах на сумму 10421,3 тыс. руб., из них не возвращены в 2000 г. насумму 7033,3 тыс. руб.
2.2. В нарушение бюджетных стандартов, установленных ст. 181Бюджетного Кодекса, проект областного бюджета был разработанфинансовым управлением по расходам только в соответствии сфункциональной классификацией.
Статья 181 БК РФ предусматривает утверждение расходов кромефункциональной классификации в соответствии с ведомственной иэкономической классификацией. В результате не обеспечена прозрачностьбюджета, не утверждены расходы по главным распорядителям средств.
2.3. В нарушение Бюджетного Кодекса РФ кассовое исполнениеобластного бюджета осуществляется не путем казначейского исполненияорганами федерального казначейства, а через лицевые счета, открытые вфинансовом управлении.
2.4. Не учтены в доходах областного бюджета доходы отпредпринимательской деятельности бюджетных учреждений, которыхпоступило за 2001 г. в учреждения, финансируемые из областногобюджета, 76339 тыс. руб.
2.5. Нарушается порядок предоставления бюджетных кредитов. Лимитыпредоставления кредитов Законом "О бюджете" не установлены. Всего в2001 году выдано кредитов на сумму 6530,0 тыс. руб., в том числе:
остаток непогашенных кредитов на 1.01.02 4885,9 тыс. руб.
На 405 тыс. руб. выдано бюджетных кредитов физическим лицам насрок от 2 до 5 лет под 10% годовых, что не предусмотрено БюджетнымКодексом.
2.6. Без внесения поправок в Закон "О бюджете" внесены измененияв доходную и расходную части бюджета. По доходам план увеличен на50818,0 тыс. руб., по расходам на 148451,0 тыс. руб., т.е. произведеноосуществление расходов сверх сумм, предусмотренных в Законе "Обобластном бюджете на 2001 год".
Сводная бюджетная роспись - основной документ, на основаниикоторого производится финансирование, утвержденное через 81 день(6.04.01 г.) после утверждения бюджета. Статья 217 БК РФпредусматривает утверждение бюджетной росписи через 17 дней.
Имело место расходование средств до внесения изменений в Закон "Обюджете" и в бюджетную роспись.
2.7. На 97753,0 тыс. руб. финансовое управление создало свободныйисточник финансирования за счет завышения расходов областного бюджета.
2.8. Без утверждения лимита предоставления отсрочек, рассрочекЗаконом "О бюджете на 2001 год" и наличии задолженности по ссудамперед федеральным бюджетом, в нарушение Бюджетного Кодекса былипредоставлены отсрочки по уплате налогов на сумму 84849,8 тыс. руб., втом числе по федеральным налогам в части, зачисляемой в областнойбюджет 70,7 млн. руб.
2.9. Передача полномочий центра по начислению пенсий в отделениеПенсионного Фонда РФ и штатной численности в количестве 133 единиц неповлекла адекватного сокращения численности аппарата управления. ПоПостановлению Правительства за счет переданной численности предельнаячисленность аппарата управления увеличена на 73 единицы.
2.10. Нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц погородам Киров, Слободской и Кирово-Чепецк изменены в сторонууменьшения, в то время как доля, зачисляемая в бюджет субъекта -Кировская область, увеличивалась по годам: 1999 - 75%, 2000 - 84%,2001-99%.
2.11. При полном объеме полученных средств из Федеральногобюджета не полностью переданы муниципальным образованиямпредусмотренные Законом "О бюджете" дотации на выравнивание уровнябюджетной обеспеченности.
2.12. Не полностью были переданы ассигнования муниципальнымобразованиям из Фонда компенсации от предусмотренных в Законе "Обюджете" на реализацию федеральных законов: "О ветеранах", "Осоциальной защите инвалидов", "О государственных пособиях гражданам,имеющим детей".
2.13. При централизации расходов на заготовку топлива в областномбюджете в сумме 228 млн. руб. и предусмотренной передачей расходов повзаимным расчетам местным бюджетам по фактически полученному топливу,в плане регулирования бюджета из нижестоящих бюджетов исключены этирасходы. Т.е. нижестоящие бюджеты оставлены без источниковфинансирования расходов на топливо. Размеры дотации определялисьисходя из расходов, уменьшенных на суммы централизованных расходов натопливо. Кроме того, сверхнормативные расходы на топливо зачтены всчет задолженности нижестоящих бюджетов по ссудам 83,8 млн. руб., всчет дотаций 8,4 млн. руб.
Передача расходов из областного бюджета местным бюджетам повзаимным расчетам привела к значительному ухудшению финансовмуниципальных образований не только в 2001 году, но и поставила их взависимость от областного бюджета в 2002 году в виде необоснованнойзадолженности по ссудам на покрытие временного кассового разрыва.
2.14. Из-за созданной системы расчетов потери бюджета в виденеполученного возмещения НДС по топливу составили 55900,0 тыс. руб.
2.15. Имелись нарушения основ межбюджетных отношений понижестоящим бюджетам.
2.16. Без права, которое должно даваться Законом "О бюджете" наочередной финансовый год, без Положения, которое должно утверждатьсяПравительством, выданы ссуды на покрытие временного кассового разрыванижестоящим бюджетам в сумме 569461 тыс. руб. В заключении былиотражены и другие нарушения.
Правительству области направлено представление об устранениивыявленных нарушений бюджетного законодательства.
Заключение контрольно-счетной палаты рассмотрено на заседанииПравительства, с председателями комитетов и комиссий, на депутатскихслушаниях (15.07.02). По результатам рассмотрения заключения принятораспоряжение Правительства области (от 15.07.2002 г. N 257),Постановление Законодательного Собрания (от 18.07.2002 N 16/193).
Получены две информации Правительства области (от 18.09.2002 и от30.10.2002 г.) по выполнению мероприятий по устранению недостатков,выявленных контрольно-счетной палатой Законодательного Собранияобласти при проверке отчета "Об исполнении областного бюджета за 2001год".
Согласно указанным информациям в основном замечания контрольно-счетной палаты по проверке отчета Правительства области "Об исполненииобластного бюджета за 2001 год" учтены при формировании бюджета 2003года.
В 2002 году установлен контроль и приняты меры, в т.ч.принудительные, по возврату кредитов и ссуд, финансовыми отделами,подразделениями финансового управления проведены проверки целевогоиспользования бюджетных кредитов.
В пределах не перечисленных дотаций за 2001 год списаназадолженность по бюджетным ссудам 6 районов области на 7,9 млн. руб.Финансовым управлением взят на постоянный контроль вопрос освоевременном представлении поправок нижестоящим бюджетам,Законодательному Собранию области. Отменены решения по предоставлениюотсрочек по федеральным налогам.
При разработке бюджета 2003 года учтены предложения и замечанияконтрольно-счетной палаты, в частности:
- Включены в доходную часть областного бюджета доходы от платныхуслуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в веденииорганов исполнительной власти субъекта. Для обеспечения объективностии реальности проведен анализ структуры платных услуг бюджетныхучреждений за 2001 год и 9 мес. 2002 года, определено ожидаемоепоступление в 2003 году.
- Предусмотрено планирование расходов на топливо в бюджетахрайонов и городов в соответствии с балансом потребления и заготовкитоплива.
- Разработаны среднеусловные нормативы бюджетной обеспеченностимуниципальных образований в целях обеспечения единой системыпланирования финансовых средств.
- Разработана методика расчета дотаций на выравнивание уровнябюджетной обеспеченности бюджетам муниципальных образований.
Подготовка заключения в сжатые сроки, уже в июле 2002 года, чтодостаточно быстро, т.к. начали работу в апреле, позволялаПравительству области учесть выявленные нарушения в ходе исполнениябюджета 2002 года и при формировании бюджета 2003 года.
Требования контрольно-счетной палаты заключаются в необходимостисделать бюджет прозрачным и осуществлять бюджетный процесс в строгомсоответствии с требованиями бюджетного законодательства, не нарушатьправа нижестоящих бюджетов.
Если реакция Правительства области на заключение контрольно-счетной палаты была конструктивной, то этого нельзя сказать о реакциифинансового управления, которое не признавало в заключение дажетребования Бюджетного Кодекса РФ.
Ход выполнения представления Правительством области находится напостоянном контроле контрольно-счетной палаты. На основании информацииПравительства области и контрольно-аналитической работы в 2002 годуконтрольно-счетной палатой подготовлены две информации (от 23.09.2002и от 16.12.2002 г.) об устранении нарушений, выявленных по результатампроверки отчета Правительства "Об исполнении областного бюджета за2001 год".
3. Задачами контрольно-счетной палаты является установлениеконтроля на всех стадиях бюджетного процесса: при формировании иутверждении бюджета, при внесении изменений и дополнений в закон обобластном бюджете, при исполнении областного бюджета, при рассмотрениии утверждении отчета об исполнении областного бюджета.
3.1. Исходя из этих задач, контрольно-счетной палатой сделананализ отчета об исполнении областного бюджета за 1 полугодие 2002года, 9 месяцев 2002 г., подготовлена аналитическая записка обисполнении областного бюджета за 8 месяцев 2002 года.
Анализ исполнения бюджета по доходам свидетельствуют оневыполнении планов в течение года по налогу на прибыль.
Причиной невыполнения плана по налогу на прибыль являлосьзначительное ухудшение финансовых показателей предприятий и ростудельного веса убыточных предприятий.
Изменения в методике начисления налога на прибыль в связи сизменениями в гл. 25 НК в результате предоставленной возможностиотнесения необходимых расходов на себестоимость существенно повлиялина снижение поступления этого доходного источника.
Причиной невыполнения задания по налогу на доходы физических лицявилось его несоответствие налогооблагаемой базе. Задание по налогу надоходы физических лиц на 2002 год утверждено с ростом к согласованнойналогооблагаемой базе на 22,8%. Налогооблагаемая база согласовываласьс главами администраций районов и городов, налоговыми, финансовымиорганами, департаментом экономики с подписанием протоколасогласования. Увеличение планов после согласования на значительныесуммы не увеличивает доверия к исполнительным органам власти, а такжеподрывает стимул к выполнению явно завышенного плана.
Бюджет 2002 года был сбалансирован по доходам и расходам. Вместес тем, в течение года расходы производились в суммах больших, чемполучены доходы. Дефицит областного бюджета на 01.07.02 г. составил266,9 млн. руб., на 01.09.02 г. - 298,6 млн. руб., на 01.10.02 г. -307,7 млн. руб.
В качестве источников покрытия дефицита бюджета использовалисьссуды из Федерального Бюджета (390 млн. руб. на 01.10.02 г.), кредиты(62 млн. руб. на 01.10.02 г.), остатки средств на счетах областногобюджета.
Основные суммы перерасхода допускались по статье "Прочиерасходы". Причиной перерасхода явилась выдача ссуд нижестоящимбюджетам.
За 9 мес. 2002 года выдано ссуд нижестоящим бюджетам на 620,5млн. руб. Остаток непогашенных ссуд на 01.10.02 г. составил 827 млн.руб.
В соответствии с Протоколом от 27.06.02 г. "Об оздоровлениигосударственных и муниципальных финансов Кировской области",подписанное Губернатором области и зам. министра финансов,Постановлением Правительства области от 03.09.02 г. рекомендованоорганам местного самоуправления с 01.09.02 г. направлять не менее 50%собственных доходов на выплату заработной платы работникам бюджетныхучреждений.
В сентябре 2002 года направлено по консолидированному бюджетуобласти собственных доходов на заработную плату с начислениями 33,9%,в том числе по районам 51,1%, по г. Кирову 35,2%.
За 9 мес. 2002 года увеличился государственный внутренний долгбюджета субъекта на 116 млн. руб. (без учета гарантий).
В этих условиях Правительство области вынуждено было принятьПостановление (от 15.10.02 г.) "О введение с 1 ноября 2002 года режимасокращения расходов областного бюджета на 15% от ассигнований,предусмотренных на материальные затраты по плану 4 кв. 2002 года.
3.2. Контрольно-счетной палатой подготовлены:
- анализ изменений, внесенных в Закон области "Об областномбюджете на 2002 год" по состоянию на 01.08.2002 г.;
- заключения на проекты законов области "О внесении изменений идополнений в Закон "Об областном бюджете на 2002 год" (от 26.11.02 иот 24.12.02 г.).
3.2.1. По результатам всех внесенных 6 изменений по состоянию на01.08.02 г. в Закон "Об областном бюджете на 2002 год" доходы ирасходы увеличены на 269464,5 тыс. руб. или на 4,4%.
Налоговые доходы увеличены на 151567 тыс. руб. или на 5,5%,неналоговые доходы увеличены на 85205 тыс. руб. или на 58%,безвозмездные перечисления из федерального бюджета увеличены на32692,5 тыс. руб. или на 16,2%.
Изменения по расходам внесены в 20 разделов из 25 разделов,утвержденных в бюджете в соответствии с функциональной классификациейрасходов.
По 16 разделам из 20 расходы увеличены к первоначальноутвержденным от 0,04% до 74,3%.
Уменьшение расходов по 4 разделам связано с перераспределениемрасходов между разделами.
Резервный фонд Губернатора в бюджете утвержден в сумме 38 млн.руб., после утверждения бюджета уже в январе вносится первая поправкана уменьшение резервного фонда до 6 млн. руб.
Необходимость во второй поправке возникла в связи с тем, что небыли определены лимиты при разработке проекта бюджета (верхний пределгосударственного долга, в т.ч. предел объема обязательств погосударственным гарантиям).
При внесении изменений (третья поправка) по уточнению отчисленийот налога на доходы физических лиц необходимость в них отпала. Присвоевременном изучении законодательства такие поправки можно было невносить.
Допущена неточность при установлении общих цифр по доходам ирасходам, неточные формулировки.
При своевременном утверждении смет доходов и расходов целевыхбюджетных фондов не было бы необходимости внесения изменений.
Изменения по расходам, внесенные в Закон пятой поправкой,коснулись 17 разделов бюджета из 25 утвержденных в соответствии сфункциональной классификацией.
Общая сумма выделенных средств на дополнительные расходысоставила 207178,5 тыс. руб., из них за счет дополнительных доходов67692,5 тыс. руб., за счет перераспределения расходов 139486 тыс. руб.
Средства закладываются в бюджете на одни цели, а затемперераспределяются в значительных объемах на другие цели -свидетельство некачественной разработки бюджета.
Допущено несоответствие текстовой статьи (24) Закона "Обобластном бюджете на 2002 год" разделу XXI 21 Закона на 7730 тыс. руб.
Сумма дотации районам уменьшена поправкой в закон на 68085 тыс.руб. и увеличена городам на 75815 тыс. руб. При этом средства,подлежащие передаче городам в виде дотации, в нарушение прав бюджетовгородов поставлены на взаимные расчеты в нарушение действующихуказаний Минфина РФ.
Учитывая, что дотация подлежит передаче нижестоящим бюджетамденежными средствами, нельзя не поставить под сомнение обоснованностьпередачи сумм дотаций городам не в виде прямых дотаций, а черезвзаимные расчеты (которые, как показал анализ 2001 года передаютсяденежными средствами только на 17%).
3.2.2. Проектом закона области "О внесении изменений и дополненийв Закон Кировской области "Об областном бюджете на 2002 год" от26.11.02 г. предлагалось внести изменения в ст. 16 Закона области "Обобластном бюджете на 2002 год" в связи с распределением недоимки всумме 283222 тыс. руб. по видам доходных источников.
Фактически, финансовым управлением эти изменения были внесены вначале года и в квартальных отчетах об исполнении бюджета на01.04.2002, на 01.07.2002, на 01.10.2002 в графе "Бюджеты, принятыезаконодательными органами государственной власти в установленномпорядке" (годовые назначения) отражает план по конкретным налогам сучетом недоимки без утверждения Законодательным Собранием.
Предлагалось уменьшить плановые назначения по расходам на суммузакрытой экономии в объеме 341772 тыс. руб., утвержденной отдельнойстрокой в статье 17 Закона Кировской области "Об областном бюджете на2002 год".
Фактически на основании постановления Правительства области от05.02.2002 г. N 9/27 экономия уже закрыта в начале года.
В отчетах об исполнении бюджета годовые назначения по расходамотражались в течение года с учетом экономии по разделам расходов.
Поэтому может быть поставлен вопрос о достоверности квартальныхотчетов об исполнении бюджета за 2002 год по графе назначено "Бюджеты,принятые законодательными органами государственной власти, вустановленном порядке" как по доходам, так и по расходам.
В целом доходы и расходы областного бюджета увеличены на 186485тыс. руб. (часть расходов увеличена за счет перераспределения поразделам расходов, утвержденных в бюджете).
Изменения по расходам коснулись 25 разделов бюджета из 25разделов, утвержденных в соответствии с функциональной классификацией.
При сопоставлении представленных документов с пояснительнойзапиской финансового управления получилась искаженная картинапредлагаемых изменений по разделам, т.к. не были представлены сведенияо распределении экономии по отраслям. Эти данные предоставленыдополнительно 25.11.2002 г., с учетом этих данных произведендополнительный расчет предлагаемых изменений в закон об областномбюджете.
Общая сумма выделенных средств на дополнительные расходысоставила 317110 тыс. руб.
Самое большое увеличение расходов предусмотрено по разделу"Финансовая помощь бюджетам других уровней" +339407,7 тыс. руб., вт.ч. увеличение по строке "Взаимные расчеты" на 284919,3 тыс. руб.Уточненная сумма "Взаимных расчетов" составила уже с учетом внесенныхизменений 370443,3 тыс. руб.
В пояснительной записке финансового управления расшифровка быладана по взаимным расчетам только на 44733 тыс. руб. Финансовымуправлением не представлены в полном объеме пояснения о причинахувеличения взаимных расчетов на 284,9 млн. руб.
Продолжается практика прошлых лет. В законе об областном бюджетена 2002 заложены расходы на выплату задолженности по заработной платеработникам бюджетной сферы области в сумме 103000 тыс. рублей. Уже вфеврале в соответствии с постановлением Правительства области от05.02.2002 N 9/27 переданы расходы по взаимным расчетам местнымбюджетам в сумме 87550 млн. руб.
Если эти суммы передаются денежными средствами, то нет никакогосмысла закладывать их в областном бюджете и в начале финансового годапередавать нижестоящим бюджетам. Они могут сразу закладываться вбюджеты муниципальных образований при составлении плана регулирования.
При сопоставлении показателей, утвержденных в законе о бюджете, споказателями отчетов об исполнении бюджетов установлено несоответствиеотражения отдельных расходов в законе кодам, определенным в отчетностиоб исполнении бюджета.
Так, фонд безопасности движения в отчете об исполнении бюджетадолжен отражаться по коду 31 (30) "Целевые фонды", в законе о бюджетена 2002 год отражен по коду 05 "Правоохранительная деятельность иобеспечение безопасности государства".
Расходы на "Строительство, архитектуру и градостроительство" вотчете об исполнении бюджета подлежат отражению по коду 07"Промышленность, энергетика и строительство", в законе о бюджете этирасходы отражены в разделе XXIV.
"Целевой бюджетный экологический фонд" в отчете об исполнениибюджета подлежит отражению по коду 31 (12) "Целевые фонды", в законе обюджете на 2002 год отражен по разделу "Охрана окружающей природнойсреды и природных ресурсов" код 09.
Расходы по разделу "Дорожное хозяйство" в отчете об исполнениибюджета подлежат отражению в разделе 26 (00), в законе о бюджете на2002 год отражена по коду 10 "Транспорт, дорожное хозяйство, связь иинформатика".
Расходы по разделу "Туризм" в отчете подлежат отражению по коду30 (05), отражены в законе о бюджете на 2002 год по коду 17"Здравоохранение и физическая культура".
В отчете об исполнении бюджета не предусмотрено кодов по разделам"Экономия по расходам", "Недоимка".
Коды в отчете об исполнении бюджета соответствуют бюджетнойклассификации.
Следовательно, разработчики бюджета допустили при формированиибюджета 2002 года отступления от кодов расходов, предусмотренных вбюджетной классификации.
Кроме того, несоответствие кодов в законе о бюджете и в отчете обисполнении бюджета затрудняет анализ хода исполнения бюджета.
Несмотря на предыдущие замечания, финансовым управлением снова впредставленном законопроекте не были подсчитаны итоги пораспределенным дотациям, субсидиям, субвенциям между районами,городами.
Таким образом:
- Не соблюдалось бюджетное законодательство, изменения вносилисьпо доходам и расходам в закон об областном бюджете до утверждения ихЗаконодательным Собранием.
- Квартальные отчеты об исполнении бюджета в течение 2002 годанедостоверны по назначенным платежам и расходам. Внесение изменений попланам произведено без соблюдения установленного законами порядка.
- Продолжается практика некачественного предоставлениязаконопроектов, без расшифровки всех причин внесения изменений в законоб областном бюджете.
- Изменения, внесенные в законопроект, коснулись всех разделовбюджета по расходам.
3.2.3. Проектом закона области "О внесении изменений и дополненийв Закон Кировской области "Об областном бюджете на 2002 год" от24.12.02 г. нарушена процедура внесения законопроектов Правительствомобласти в Законодательное Собрание области (срок предоставления16.12.02 г. представлен 23.12.02 г.), снова не учитываются ранееотмеченные замечания от контрольно-счетной палаты (не подсчитываютсясуммовые итоги, не объясняются причины перераспределения ассигнованийпо районам, городам области).
Наряду с внесенными изменениями в связи с увеличениемассигнований из федерального бюджета перераспределены средства междубюджетами муниципальных образований без достаточного обоснованияпричин.
4. В целях совершенствования бюджетного процесса осуществлено рядмероприятий:
4.1. В течение 5 месяцев велась напряженная работа по доработкезаконопроекта "О внесении изменений и дополнений в Закон Кировскойобласти "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кировскойобласти", пока он не был приведен в соответствие с Бюджетным КодексомРФ. Закон принят в октябре 2002 года. В заключение правовогоуправления Законодательного Собрания совместно с Контрольно-счетнойпалатой области сделаны замечания по 25 статьям внесенногозаконопроекта.
4.2. Проведен "Анализ обеспеченности дошкольными учреждениями,учреждениями общего образования, учреждениями здравоохраненияКировской области, эффективности их использования и обоснованностирасчетов бюджетной обеспеченности (от 16.10.02).
При анализе использовались: - социальные нормативы и нормы(одобрены распоряжением Правительства РФ от 03.07.96 г. N 1063-р (сизменениями от 14.07.01 г.), рекомендованные к использованию приформировании проектов бюджетов субъектов и местных бюджетов.
- расчеты нормативной потребности в учреждениях социальной сферыв 2001-2003 годах департамента экономики при Правительстве области.
Цена вопроса: дошкольные учреждения - 25,8 млн. руб., учрежденияобщего образования - 13,6 млн. руб., учреждения здравоохранения - 36,4млн. руб.
Т.е. если рассчитывать потребность в бюджетных средствах насодержание вышеуказанных учреждений исходя из социальных нормативов ихпотребности бюджетные ассигнования могут быть уменьшены на 2003 год на75,8 млн. руб.
Сверх нормативов в области по прогнозу на 2003 год имеется 23048мест в дошкольных образовательных учреждениях, 75324 места вучреждениях общего образования, 4286 коек, превышены мощностиамбулаторно-поликлинических учреждений на 6632 посещения в смену,имеется больше врачей на 515, среднего медицинского персонала на 2615человек.
Число мест в дошкольных учреждениях превышает количество детей пооценке 2002 года на 10948, по прогнозу на 2003 год на 10076.
Число мест в учреждениях общего образования превышает количествоучащихся по оценке 2002 года на 43208, по прогнозу на 2003 год на50522.
Расчеты бюджетной обеспеченности делаются по усредненнымпоказателям без дифференцирования. Так, не учитывается специализациякоечной сети.
При значительном превышении количественных показателей по сетиучреждений социальной сферы качество их не соответствует современнымтребованиям (материально-техническое обеспечение).
Областная и муниципальная собственность - учреждения дошкольного,общего образования, здравоохранения используются неэффективно,нерационально используются площади.
Расчеты бюджетной обеспеченности по дошкольным учреждениям,учреждениям общего образования производятся на 1 ребенка, на 1учащегося. Вместе с тем коммунальные услуги на содержание мест сверхнорматива (исходя из средних расходов на 1 место в 2001 году), в 2003году составят всего 75,3 млн. руб., в том числе по дошкольнымучреждениям 21,8 млн. руб., по учреждениям общего образования 53,5млн. руб. Назрела острая необходимость оптимизации бюджетной сети.Необходимо составить социально-экономический паспорт каждого района,города, на основе инвентаризации бюджетной сети. Сопоставитьфактические показатели по сети с нормативами. Разработать планымероприятий по оптимизации сети бюджетных учреждений.
4.3. Подготовлено заключение "О законности формированиямежбюджетных отношений с учетом областной и муниципальнойсобственности" (18.10.02 г.) которым установлено:
В основе построения любых бюджетных систем, любых экономическихотношений лежат отношения собственности. Поэтому в основераспределения расходных полномочий должно лежать положение о том, ктоявляется собственником данного учреждения, в чьем ведении ононаходится, кто несет ответственность за его обязательства.
В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ (ст. 87 п. 1), с ЗакономКировской области "Об управлении государственным имуществом Кировскойобласти" от 03,07.01 г. N 5-ЗО гл. 11 ст. 31 п. 4 учреждения,находящиеся в муниципальной собственности, должны финансироваться изместных бюджетов, учреждения, находящиеся в областной собственности -из областного бюджета.
В 2002 году не финансировались из областного бюджета 179учреждений здравоохранения, 8 учреждений образования, 5 учрежденийкультуры, находящиеся в областной собственности.
В результате местные бюджеты перегружены обязательствами, неимеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов,вынуждены проводить политику частичного исполнения возложенных на нихобязательств, накапливая безнадежную задолженность.
Предоставление органам местного самоуправления реальныхрасходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, -ключевая задача реформы межбюджетных отношений (ПостановлениеПравительства РФ от 15.08.01 г. N 584 "О программе развитиябюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005года").
Вместе с тем, расходы на содержание за счет областного бюджета 5учреждений культуры, находящихся в федеральной собственности,составили за первое полугодие 2002 года 8593,8 тыс. руб. Содержаниеучреждений, находящихся в федеральной собственности, должноосуществляться исключительно из федерального бюджета (ст. 84Бюджетного Кодекса).
4.4. Подготовлена аналитическая записка "О проблемах, которыеневозможно решить в рамках одного бюджетного года" (от 21.10.02 г.).
Вышеуказанные документы Правительством области приняты крассмотрению и проработке, что нашло конкретное отражение в законе обобластном бюджете на 2003 год:
4.4.1. Контрольно-счетной палатой был поставлен вопрос онеобходимости определения приоритетов в условиях недостатка средств. Взаконопроекте ко второму чтению была выделена отдельная статья,определяющая приоритеты расходования бюджетных средств;
4.4.2. Был поставлен вопрос о необходимости платить пообязательствам. В областном бюджете на 2003 год, несмотря насложности, предусмотрены ассигнования на частичное погашениекредиторской задолженности прошлых лет (50 млн. руб. на погашениезадолженности по детским пособиям, 229 млн. руб. на погашениезадолженности ЖКХ). В постановлении Законодательного СобранияПравительству области поручено в 1 квартале 2003 г. изыскать 450 млн.руб. для оказания помощи бюджетам муниципальных образований;
4.4.3. Обострялась проблема необходимости списания необоснованнойзадолженности по ссудам с целью оздоровления финансов муниципальныхобразований. Предусмотрена возможность списания 30% задолженностимуниципальных образований по состоянию на 01.01.2003 года по ссудам,выданным за счет средств областного бюджета;
4.4.4. Поставлен вопрос о необходимости оптимизации бюджетнойсети и расчета реальной бюджетной обеспеченности. Правительствомобласти создана рабочая группа по проработке и решению этого объемноговопроса;
4.4.5. Обозначена проблема о необходимости соотнести расходныеполномочия с вопросами собственности. Вопрос в стадии проработки, естьинформации и письма Правительства.
5. В рамках совершенствования бюджетного процесса ЗаконодательнымСобранием предложено Правительству области разработать следующиезаконопроекты:
5.1. "О дополнительных по отношению к установленным НалоговымКодексом РФ основаниях и иных условиях изменения сроков уплаты налогов(сборов)";
5.2 "О порядке предоставления бюджетных кредитов из областногобюджета";
5.3 "О государственных правовых гарантиях Кировской области";
5.4 "О межбюджетных отношениях в Кировской области";
5.5 "О выдаче бюджетных ссуд из областного бюджета". Цель этихпредложений - сделать бюджетный процесс стабильным, понятным, чтобыусловия, определенные в законах, действовали не один год, чтобы этивопросы не вызывали ежегодный спор при формировании бюджета наочередной финансовый год.
Эти предложения не получили поддержки в Правительстве области. Мынамерены снова вернуться к этим предложениям в 2003 году, т.к.разработка этих законов, и в первую очередь "О межбюджетных отношенияхв Кировской области", могут снять многие проблемы и спорные вопросы.
6. Контрольно-счетная палата приняла активное участие в работе поформированию областного бюджета на 2003 год. Подготовлено ряддокументов:
- Особенности бюджета 2003 года (24.09.02);
- Заключение на рекомендации по формированию проекта бюджета на2003 год, разработанные финансовым управлением (07.08.02);
- Обоснование необходимости разработки бюджета субъекта всоответствии с экономической классификацией (28.10.02).
На внесенный законопроект (в первом чтении) об областном бюджетена 2003 год контрольно-счетной палатой подготовлено объемноезаключение (20.11.02). Замечания касались вопросов осуществлениябюджетного процесса, межбюджетных отношений, полноты и качествапредставленных документов, так:
с проектом областного бюджета не были представлены:
- прогноз социально-экономического развития;
- прогноз сводного финансового баланса на очередной финансовыйгод (14.11.2002 представлен);
- план развития государственного и муниципального сектораэкономики;
- структура государственного муниципального долга и программавнутренних и внешних заимствований;
- объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетнойсистемы в форме дотаций, субвенций и субсидий из Федерального фондакомпенсации в разрезе муниципальных образований;
Проект Программы управления государственным имуществом несодержал в себе показатели социально-экономической эффективностииспользования имущества области.
Правительством области не было принято достаточных мер поформированию проекта бюджета в строгом соответствии с требованиямиБюджетного кодекса Российской Федерации и иных законодательных актов.
Не выполнено представление контрольно-счетной палаты от23.07.2002 о необходимости разработки проекта закона об областномбюджете на 2003 год в соответствии с экономической классификациейрасходов.
Функциональная классификация в законопроекте была представленатолько двумя уровнями - разделы и подразделы.
Законопроект предоставлял Правительству области право в ходеисполнения бюджета вносить изменения в ведомственную и функциональнуюструктуру, что не предусмотрено ни Бюджетным кодексом РоссийскойФедерации, ни Законом области "О бюджетном устройстве и бюджетномпроцессе в Кировской области" от 23.09.99 N 130-ЗО. Не в полной мере учитывалось представление контрольно-счетнойпалаты по выполнению требований Бюджетного кодекса в части, касающейсяформ, порядка предоставления и расчета финансовой помощи из областногобюджета бюджетам муниципальных образований.
Законопроект давал Правительству области право предоставлятьбюджетные кредиты. Однако порядок предоставления бюджетных кредитов,как этого требует БК РФ, не был установлен.
При утверждении бюджета должны быть указаны лимиты предоставлениябюджетных кредитов на срок в пределах года и на срок, выходящий запределы бюджетного года, а также ограничение по субъектамиспользования бюджетных кредитов. Это требование в законопроекте,установившей лимит предоставления бюджетных кредитов, не учитывалось.
Значительное количество учреждений здравоохранения, учрежденийкультуры, учреждений образования, находящихся в областнойсобственности, в 2002 году финансировались за счет бюджетов органовместного самоуправления. Финансирование этих учреждений в 2003 годутакже предусмотрено за счет местных бюджетов.
Из 47 текстовых статей законопроекта об областном бюджете на 2003год 21 статья не соответствовала законодательству. Требовал тщательнойдоработки законопроект по расходам в соответствии с функциональной иведомственной классификациями.
При формировании бюджета на 2003 год не было учтено представлениеконтрольно-счетной палаты Законодательного Собрания области онеобходимости сохранения положительной практики, наработанной вобласти по расчету доходов при планировании бюджета отналогооблагаемой базы, исходя из экономического потенциала территорий,совместно с налоговыми органами, департаментом экономики и финансовымиорганами с главами администраций.
Структура расходов областного бюджета, предусмотренная взаконопроекте, свидетельствовала о преимущественно затратном характеребюджетных расходов, о недостаточной направленности бюджетной политикина обеспечение устойчивого экономического роста.
В бюджете на 2003 год бюджетная обеспеченность определена, исходяиз кассовых расходов за 2001 год, т.е. недофинансирование прошлых летперекладывается на бюджет планируемого года. ПостановлениемПравительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года N 584 "Опрограмме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации напериод до 2005 года" осуждена эта практика.
В проекте областного бюджета на 2003 год не учтены задачибюджетной политики, которые содержаться в Бюджетном посланииГубернатора - Председателя Правительства области в части принятия всехмер к максимальному сокращению кредиторской задолженности бюджетныхучреждений, в том числе за коммунальные услуги.
В проекте бюджета на 2003 год не учтена кредиторскаязадолженность прошлых лет.
Законопроектом предельный объем государственного долгаустанавливается в размере 360 млн. руб., в том числе предельный объемобязательств по государственным гарантиям 60 млн. руб.
Не было учтено поручительство АКБ "Вятка-банк" АРКО, срокпогашения по которому предусмотрен с 4 квартала 2004 года в сумме 98млн. руб. Данные гарантии должны подтверждаться бюджетом.
Лимит отсрочек, рассрочек на 2002 год установлен в сумме 20 млн.руб. Законопроектом предлагалось увеличить предельный лимит отсрочек,рассрочек, налоговых кредитов по уплате областных налогов и сборов на2003 год в сумме до 50 млн. руб. По обоснованности его увеличениясделано замечание контрольно-счетной палатой.
Сокращается доходный потенциал бюджетной системы области в целом.
В результате проводимой в области бюджетной политики доходныеисточники и в т.ч. налоговые доходы все больше централизуются вобластном бюджете.
Не были предусмотрены ассигнования на реализацию целевыхпрограмм.
Растворение ассигнований на реализацию целевых программ в общейсумме расходов стирает преимущества программно-целевого методафинансирования расходов областного бюджета. Передачу выбораприоритетов финансирования главным распорядителем средств не можетсебе позволить даже бюджет - "донор".
Заключение контрольно-счетной палаты на проект закона области "Обобластном бюджете на 2003 год" рассмотрено у руководителяЗаконодательного Собрания (15.11.02), на рабочей группе (18.11.02), спредседателями комитетов и комиссий Законодательного Собрания области(19.11.02), на депутатских слушаниях (21.11.02). Текст заключениядоведен до всех депутатов Законодательного Собрания.
Таким образом, заключение контрольно-счетной палаты явилосьпредметом серьезного рассмотрения. На депутатские слушания былиприглашены главы администраций всех районов и городов области.
Ко второму чтению в основном все замечания учтены, но вновь быливведены три статьи, противоречащие бюджетному законодательству. Приподдержке комитета по бюджету и налогам они были исключены из закона.
Контрольно-счетная палата работает в тесном взаимодействии справовым управлением Законодательного Собрания.
Председатель контрольно-счетной палаты принимает постоянноеучастие в заседаниях комитета по бюджету и налогам, а также взаседаниях Правительства области.
7. В течение 2002 года проведена проверка Государственноголечебно-профилактического учреждения "Кировский областной госпитальветеранов войн" (июль-август). Проверкой установлены отдельныенарушения:
- не выполнялись Распоряжения Правительства области "О разработкепрогнозных данных по бюджету области" относительно к каждомуфинансовому году, согласно которого устанавливается срокпредоставления прогнозных данных;
- не выполнялись ст. 220, 221 Бюджетного Кодекса РФ, которыеустанавливают порядок и сроки предоставления смет доходов и расходов;
- не внесены изменения в Устав госпиталя;
- не ведется регистрация входящей и сходящей финансовойдокументации по бюджетным денежным средствам.
8. Проведена проверка использования денежных средств,предусмотренных в областном бюджете на 2002 год на заготовку топливадля нужд предприятий жилищно-коммунального хозяйства и бюджетной сферырайонов и городов области (ноябрь-декабрь). Для получения полнойкартины расчетов проведены проверки в 2-х департаментах, в 1 отделе, 1управлении Правительства области и в одном областном государственномучреждении. Составлено 5 актов проверок. В 1 квартале 2003 года всематериалы будут обобщены, заключение будет доведено до сведениядепутатов Законодательного Собрания.
9. В конце 2002 года по просьбе Губернатора области начатасовместная проверка с правоохранительными органами правильностииспользования средств территориального дорожного фонда. Кромеконсультантов контрольно-счетной палаты в бригаду вошли сотрудникиобластной прокуратуры, налоговой полиции, налоговой инспекции, УБЭПУВД. Проверяется большой период времени, начиная с 2000 года.
В 2002 году контрольно-счетная палата приняла участие в третьей ичетвертой конференциях Ассоциации Контрольно-счетных органов РФ.
На 01.01.2003 года укомплектовано 4 штатные единицы. Контрольно-счетной палате в декабре 2002 года выделен 1 компьютер.
Оказалось очень не просто подобрать кадры: желающие имеются, ноготовых кадров для такой работы практически нет.
Необходимы кадры с высокими моральными качествами, знаниями иопытом работы, творческие, настроенные на добро. Это требуют задачивнешнего финансового контроля.
В СМИ начали появляться сообщения о деятельности КСП.
Все запланированные мероприятия в 2002 году выполнены,проводилась дополнительная работа, кроме пунктов, предусмотренных вплане.
В 2003 году перед контрольно-счетной палатой стоят большие задачикак в контроле за совершенствованием бюджетного процесса, так и вконтроле за расходованием средств.
Учитывая численность работников, усилия будут сконцентрированытолько на самых главных направлениях работы.
Постараемся более тесно работать с депутатами ЗаконодательногоСобрания.
Контроль должен быть созидающим. Главную задачу мы видим вобеспечении прозрачности, реалистичности, достоверности бюджетногопроцесса, а в конечном итоге в консолидации всех сил общества наувеличение доходов бюджета и обеспечении эффективного использованиясредств, а значит, чтобы люди жили лучше.Председатель контрольно-счетной палатыЗаконодательного СобранияКировской области Т. М. Яговкина