Распоряжение Правительства Кировской области от 28.04.2009 № 86
О Концепции развития местного самоуправления в Кировской области на 2009-2012 годы
ПРАВИТЕЛЬСТВО КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 28.04.2009 N 86 г. Киров О Концепции развития местного самоуправления в Кировской области на 2009-2012 годы В целях дальнейшего развития местного самоуправления в Кировскойобласти и реализации реформы местного самоуправления: 1. Утвердить Концепцию развития местного самоуправления вКировской области на 2009-2012 годы (далее - Концепция). Прилагается. 2. Органам исполнительной власти Кировской области в своейдеятельности руководствоваться Концепцией и учитывать ее положения приразработке проектов правовых актов. 3. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальныхобразований Кировской области в срок до 01.07.2009 разработать планыпо реализации Концепции.ГубернаторКировской области Н. Ю. Белых УТВЕРЖДЕНА распоряжением Правительства Кировской области от 28.04.2009 N 86 КОНЦЕПЦИЯ развития местного самоуправления в Кировской области на 2009-2012 годы 1. Общие положения Концепция развития местного самоуправления в Кировской области на2009-2012 годы (далее - Концепция) предусматривает совершенствованиенормативной правовой базы и проведение организационных мероприятий,направленных на более эффективную реализацию муниципальной реформы. Правовой основой Концепции являются Конституция РоссийскойФедерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации,постановления Правительства Российской Федерации, Устав Кировскойобласти, законы Кировской области, указы Губернатора области,постановления и распоряжения Правительства области, регулирующиевопросы местного самоуправления. Концепция - это базовый документ, с учетом которого будутразрабатываться нормативные правовые акты в сфере местногосамоуправления. В Концепции с учетом достигнутых результатов определены цели,основные направления и задачи развития местного самоуправления вКировской области, механизмы и сроки реализации которых будутконкретизированы в планах действий органов государственной власти иорганов местного самоуправления. Одним из приоритетных направленийКонцепции является совершенствование территориальной организацииместного самоуправления путем создания крупных муниципальныхобразований, обладающих высоким экономическим, имущественным икадровым потенциалом. 2. Современное состояние местного самоуправления в Кировской области Местное самоуправление составляет одну из основ конституционногостроя Российской Федерации. Этот уровень власти, формируемыйнаселением, наделен правом решать вопросы жизнедеятельности населенияисходя из его интересов, исторических и иных традиций. Эффективнаясистема взаимодействия населения и власти обеспечивает устойчивоесоциально - экономическое развитие муниципального образования,улучшение условий жизни населения. На начало муниципальной реформы, обусловленной принятиемФедерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее -Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ), в Кировской области уже былнакоплен определенный опыт работы по развитию местного самоуправления. На базе районов и городов областного значения действовало 45муниципальных образований с одноуровневой системой местногосамоуправления. В рамках реформы местного самоуправления в течение 2003-2005годов в Кировской области была проведена большая организационнаяработа, главным итогом которой стало создание городских и сельскихпоселений. Кировская область приступила к реализации Федерального закона от06.10.2003 N 131-ФЗ с 01.01.2006 в полном объеме. В соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003N 131-ФЗ было дополнительно создано 436 поселений. В 2007 году былипроведены мероприятия по преобразованию поселений, количество которыхсократилось на 33 единицы. В настоящее время в Кировской областидействует 448 муниципальных образований, в том числе 39 муниципальныхрайонов, 6 городских округов, 53 городских поселения, 350 сельскихпоселений. Процесс преобразования поселений продолжается. Так,01.03.2009 состоялось голосование по данному вопросу в 28 поселениях,в результате которого число поселений будет сокращено еще на 14единиц. Среди городских округов наибольшее число жителей в городе Кирове- 486,3 тыс. человек. Из муниципальных районов наибольшую численностьнаселения имеет Омутнинский район - 47,6 тыс. человек. Самым крупнымгородским поселением является г. Омутнинск - более 26 тыс. человек,сельским поселением - Стуловское сельское поселение Слободского районас численностью населения около 5 тыс. человек. При этом необходимо отметить, что 50% поселений имеют численностьот 1 тысячи до 10 тысяч, а 48% поселений - менее 1 тыс. человек. Все муниципальные образования внесены в Государственный реестрмуниципальных образований Российской Федерации. Во всех муниципальных образованиях сформированы правомочныеорганы местного самоуправления. Среди избранных глав муниципальныхобразований высшее образование имеют: в муниципальных районах игородских округах - 100% глав, в городских поселениях - 80% глав, всельских поселениях - 65% глав. На момент избрания 30% глав не имелиопыта работы в органах местного самоуправления. Среди избранныхдепутатов представительных органов муниципальных образований высшееобразование имеют: в муниципальных районах и городских округах -80%депутатов, в городских поселениях - 56% депутатов, в сельскихпоселениях - 30% депутатов. Все муниципальные образования имеют местные бюджеты. В результатесмещения экономической базы в пользу городских округов иограниченности закрепления доходных источников за местными бюджетами всоответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетыгородских и сельских поселений и ряда муниципальных районов имеютнизкий уровень обеспеченности собственными доходами, в результате чегоявляются наиболее слабо наполняемыми и зависимыми от финансовой помощииз вышестоящих бюджетов. В связи с этим структура доходной части местных бюджетов по типаммуниципальных образований значительно отличается. Если в бюджетахгородских округов наибольший удельный вес занимают собственные доходы(более 60%), то в бюджетах поселений и муниципальных районахнаибольший удельный вес составляет финансовая помощь. Наиболее высокий уровень дотационности, характеризующий степеньфинансовой обеспеченности собственными доходами муниципальныхобразований, сложился по городским и сельским поселениям. Согласно отчету об исполнении местных бюджетов городскими исельскими поселениями в 2007 году доля финансовой помощи в общемобъеме доходов сложилась 60,4%, в 2008 году она возросла до 66%. Вистекшем году с уровнем дотаций более 70% исполнены бюджеты 232 из 403поселений, или 57,6%. При этом у 59 сельских поселений (16%) доляфинансовой помощи составила более 90%. С учетом того, что в общемобъеме расходов бюджетов сельских поселений преобладают расходы насодержание органов местного самоуправления (43,8%), в результате безфинансовой помощи часть сельских поселений не может осуществлятьрасходные обязательства даже по содержанию аппарата управления. Анализ параметров бюджетов поселений свидетельствует, что около30% бюджетов городских и сельских поселений формируется с общимобъемом до 1 млн. рублей. При этом большая часть поселений с объемомбюджета менее 1 млн. рублей находится в Богородском муниципальномрайоне, Верхошижемском, Кильмезском, Немском, Лебяжском, Пижанском,Свечинском, Слободском и Фаленском районах. И, как показываетпрактика, расходы на содержание органов местного самоуправления в этихпоселениях превышают 80% общего объема расходов бюджета. В Кировской области завершена работа по разграничению объектовсобственности между муниципальными районами и поселениями. В рамкахреализации положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ повсем муниципальным образованиям разграничение имущества внутримуниципальных районов было завершено до 01.11.2008. В результатереализации указанных мероприятий в период с октября 2007 года поноябрь 2008 года муниципальными районами в собственность поселенийбыло передано имущества на общую сумму свыше 12 млрд. рублей. Основными проблемами, с которыми столкнулись органы местногосамоуправления поселений в период самостоятельного осуществления правсобственника в отношении переданного имущества, являются следующие: недостаток квалифицированного кадрового обеспечения (особенно внебольших, отдаленных поселениях); недостаточность собственных источников финансирования,необходимых для эффективного управления собственностью и поддержанияудовлетворительного состояния переданных объектов; недостаточность в отдельных поселениях имущества, необходимогодля исполнения собственных полномочий (имущества, предназначенного дляобслуживания автомобильных дорог местного значения; имущества,предназначенного для тепло-, водоснабжения населения, водоотведения;пожарного оборудования и снаряжения, предназначенного для обеспеченияпервичных мер по тушению пожаров; имущества, предназначенного дляразвития малого и среднего предпринимательства в поселении); несформированность локальной нормативной базы по управлениюимуществом, отсутствие унифицированных процедур, подходов и методов всфере управления имуществом; низкий уровень прозрачности сведений о составе и стоимостимуниципального имущества, что ограничивает возможности вовлеченияимущественных объектов в хозяйственный оборот. В настоящее время во всех муниципальных районах и городскихокругах и 394 поселениях разработаны и реализуются среднесрочныепрограммы (планы) социально-экономического развития территорий. Территориальное развитие характеризуется высоким уровнем различияв социально-экономическом положении муниципальных образований.Показатели развития муниципальных образований области за последниегоды свидетельствуют о концентрации финансовых, трудовых иинтеллектуальных ресурсов в наиболее динамично развивающихсямуниципальных образованиях и снижении экономического, трудового иналогового потенциала "слабых" территорий. Примерно четверть, или 98 поселений, имеет низкий потенциалэкономического развития. Наибольший удельный вес "слабых" поселений вБогородском муниципальном районе (6 из 8 поселений), Даровском (4 из 6поселений), Кикнурском (4 из 7 поселений), Лузском (4 из 8 поселений),Малмыжском (9 из 18 поселений), Опаринском (6 из 9 поселений),Тужинском (4 из 6 поселений) районах. Присутствует значительная дифференциация экономического положенияпоселений по следующим показателям: объем собственных доходов местного бюджета за 2007 год в расчетена душу колеблется от менее 100 рублей (поселения Верхнекамского,Кильмезского, Малмыжского, Омутнинского, Санчурского, Яранскогорайонов) до 5,2 тыс. рублей в Красногорском сельском поселенииКотельничского района; наибольший отток населения (около 300 человек в расчете на 1 тыс.населения) в среднесрочной перспективе прогнозируется вВерхневолмангском сельском поселении Опаринского района, Щеткинскомсельском поселении Подосиновского района Кировской области,Христофоровском сельском поселении Лузского района, Северном сельскомпоселении Юрьянского района. Прирост населения (около 100 человек врасчете на 1 тыс. населения) прогнозируется в Спас-Талицком сельскомпоселении Оричевского района, Константиновском сельском поселенииМалмыжского района; существуют поселения, в которых полностью отсутствуютпроизводственные предприятия; как правило, наиболее динамично развиваются территории,прилегающие к крупным городским центрам. В связи с различными уровнями социально-экономического развитиятерриторий поселений в области сложилась положительная практиказаключения соглашений между муниципальным районом и поселениями опередаче полномочий по решению ряда вопросов местного значения. В 28муниципальных районах 237 поселениями заключено 678 соглашений, восновном по решению следующих вопросов местного значения: организацииэлектро-, тепло-, газо, водоснабжения; водоотведения, снабжениятопливом, дорожной деятельности в отношении автомобильных дорогместного значения, осуществления мероприятий по гражданской обороне,защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В Кировской области для реализации реформы местногосамоуправления создана необходимая нормативная правовая база: принято43 нормативных правовых акта органов государственной власти и более 90тыс. муниципальных правовых актов, во всех муниципальных образованияхприняты уставы, которые прошли государственную регистрацию и внесены вГосударственный реестр уставов муниципальных образований РоссийскойФедерации. В настоящее время в области ведется работа по формированиюрегиональной и местной нормативной правовой базы. С 01.01.2009 начатоведение Регистра муниципальных нормативных правовых актов Кировскойобласти. В органах местного самоуправления муниципальных образованийобласти работают 4290 муниципальных служащих, треть которых работает ворганах местного самоуправления поселений. Среди муниципальныхслужащих высшее образование имеют 68,3%, опыт работы до 5 лет - 25%,более 10 лет - 48%, возраст до 40 лет - 40%, свыше 40 лет - 60%. За последние три года 72 муниципальных служащих и выборных лицаорганов местного самоуправления прошли профессиональнуюпереподготовку, 1287 прошли курсы повышения квалификации, в том числе789 муниципальных служащих и выборных лиц органов местногосамоуправления прошли обучение в рамках областной целевой программы"Подготовка управленческих кадров органов местного самоуправления всфере жилищных правоотношений". В 2008 году подготовлен и проведен комплекс мероприятий пообучению глав, председателей представительных органов и иныхдолжностных лиц органов местного самоуправления городских и сельскихпоселений. Обучение проводилось в виде однодневного семинара на базеучебно-методического центра Академии народного хозяйства приПравительстве Российской Федерации в рамках системы подготовки кадров,поддержки и сопровождения деятельности органов местногосамоуправления. В семинаре приняли участие более 800 представителей органовместного самоуправления городских и сельских поселений области. Такимобразом, прошли обучение 100% глав городских и сельских поселений,председателей представительных органов городских поселений. В связи с тем, что сегодня существует острый дефицит финансовыхсредств в местных бюджетах на обучение муниципальных служащих ивыборных должностных лиц органов местного самоуправления, особенно вбюджетах сельских поселений, постановлением Правительства области от01.09.2008 N 144/360 утверждена областная целевая программа "Развитиесистемы подготовки выборных должностных лиц и муниципальных служащихорганов местного самоуправления" на 2009 год (далее - Программа). В рамках данной Программы предполагается реализация трехподпрограмм по различным направлениям деятельности органов местногосамоуправления. В процессе реализации Программы только в курсах повышенияквалификации примут участие более 700 человек по направлениям,связанным с деятельностью органов местного самоуправления в сфережилищно-коммунального хозяйства, финансов, имущества, кадровойполитики и иных вопросов, общее количество представителей органовместного самоуправления муниципальных образований области, участвующихв Программе, составит 1043 человека. В 2006 году в области создана ассоциация "Совет муниципальныхобразований Кировской области" (далее - ассоциация). В ассоциациювходят 448 муниципальных образований области. Ассоциация имеет свойустав и органы управления (правление, исполнительную дирекцию,ревизионную комиссию). В рамках ассоциации созданы рабочие комиссии,которые координируют деятельность органов местного самоуправления порешению вопросов местного значения. В целях взаимного сотрудничестваПравительством области и Законодательным Собранием Кировской области сассоциацией заключены соглашения. Правительством области органам местного самоуправления постояннооказывается практическая, методическая и консультативно - правоваяпомощь в решении вопросов местного значения. 3. Основные проблемы местного самоуправления Современное состояние местного самоуправления в Кировской областихарактеризируется рядом основных проблем: недостаточным использованием экономического потенциаламуниципальных образований; недостаточной для качественного исполнения финансовойобеспеченностью закрепленных полномочий; нехваткой квалифицированных кадров в органах местногосамоуправления; слабым внедрением современных технологий в муниципальноеуправление. Решение указанных проблем может быть достигнуто прежде всего наоснове совершенствования территориальной организации местногосамоуправления Кировской области путем преобразования муниципальныхобразований области. В первоочередном порядке вопросы преобразованиядолжны быть решены в муниципальных образованиях, имеющих: низкий экономический потенциал; наиболее высокие показатели миграционного оттока и снижениячисленности населения; низкую бюджетную доходность и низкий налоговый потенциал (объемналоговых и иных поступлений в бюджеты всех уровней на душу населенияниже 2 тыс. рублей). Создание крупных муниципальных образований с высокимэкономическим, имущественным, кадровым потенциалом будетспособствовать дальнейшему развитию местного самоуправления вКировской области. 4. Цель, основные направления развития местного самоуправления Целью развития местного самоуправления является улучшениекачества жизни населения, что требует укрепления основ местногосамоуправления, совершенствования форм и методов деятельности. Основными направлениями деятельности органов государственнойвласти и органов местного самоуправления по достижению поставленнойцели являются: 4.1. Совершенствование территориальной организации местногосамоуправления. 4.2. Совершенствование и развитие законодательной базы местногосамоуправления. 4.3. Совершенствование системы бюджетного регулирования имежбюджетных отношений, укрепление финансово-экономической основыместного самоуправления. 4.4. Повышение эффективности деятельности органов местногосамоуправления и улучшение качества оказываемых ими услуг. 4.5. Повышение кадрового потенциала органов местногосамоуправления. 4.6. Развитие механизмов участия населения в осуществленииместного самоуправления и активизация самоорганизации граждан. 5. Задачи развития местного самоуправления Для реализации основных направлений развития местногосамоуправления должны быть решены следующие первоочередные задачи: 5.1. Совершенствование территориальной организации местногосамоуправления: 5.1.1. Изучение общественного мнения по оптимизациимуниципального устройства области, укрупнению муниципальныхобразований области. 5.1.2. Мониторинг показателей миграционного оттока, плотности иснижения численности населения. 5.1.3. Преобразование муниципальных образований в целях созданияблагоприятных условий для социально-экономического развитиятерриторий. 5.1.4. Завершение работ по утверждению границ муниципальныхобразований в соответствии с требованиями градостроительного иземельного законодательства. 5.1.5. Организация работы по инвентаризации и подготовкепаспортов малочисленных и нежилых населенных пунктов области. 5.1.6. Активизация работы по исключению из Реестра населенныхпунктов Кировской области нежилых населенных пунктов, на территориикоторых отсутствует постоянно проживающее население и жилые строения,пригодные для проживания, объекты недвижимости, находящиеся всобственности. 5.1.7. Переселение жителей Кировской области, проживающих вмалонаселенных, труднодоступных и отдаленных населенных пунктах, внаселенные пункты с более благоприятными условиями для проживания. 5.2. Совершенствование законодательной базы местногосамоуправления: 5.2.1. Развитие областной нормативной правовой базы местногосамоуправления в соответствии с требованиями федеральногозаконодательства и с учетом местных условий и традиций. 5.2.2. Развитие муниципальных нормативных правовых баз всоответствии с требованиями законодательства. Создание реестровмуниципальных правовых актов. 5.2.3. Совершенствование законодательства о передаче органамместного самоуправления отдельных государственных полномочий с учетоминтересов населения и эффективности их реализации. 5.2.4. Научно-методическое и консультативно-правовоесопровождение органами государственной власти мероприятий реформыместного самоуправления. 5.2.5. Создание условий для участия населения в развитии исовершенствовании муниципальных нормативных правовых баз. 5.2.6. Обеспечение доступа органов местного самоуправления инаселения к правовым информационным базам по местному самоуправлению. 5.3. Совершенствование системы бюджетного регулирования,укрепление финансово-экономической основы местного самоуправления: 5.3.1. Повышение эффективности и качества управлениямуниципальными финансами. 5.3.2. Совершенствование межбюджетных отношений с целью созданиястимулов для развития муниципальных образований, консультативно-методическое сопровождение организации бюджетного процесса вмуниципальных образованиях области. 5.3.3. Укрепление доходной части местных бюджетов, в том числе засчет средств самообложения граждан. 5.3.4. Эффективное использование муниципальной собственности иземельных ресурсов. Создание реестров муниципальной собственности. 5.3.5. Внедрение концессионных механизмов в управление жилищно-коммунальным хозяйством. 5.3.6. Внедрение инновационных технологий эффективного управлениябюджетным процессом, муниципальной собственностью, муниципальнымхозяйством. 5.3.7. Взаимодействие с федеральными структурами поадминистрированию местных налогов и совершенствование системыбюджетного регулирования. 5.3.8. Совершенствование планирования социально-экономическогоразвития территорий муниципальных образований. 5.3.9. Внедрение мониторинга, оценки результативностимуниципальных программ в систему управления муниципального образованияи в практику управления объектами муниципальной собственности. 5.3.10. Совершенствование системы статистического наблюдениямуниципальных образований, развитие муниципальной статистики. 5.3.11. Создание благоприятных условий для привлеченияинвестиций, развития среднего и малого бизнеса, предпринимательства. 5.3.12. Создание межмуниципальных объединений и хозяйственныхобществ для решения вопросов местного значения. 5.4. Повышение эффективности деятельности органов местногосамоуправления и улучшение качества оказываемых ими услуг: 5.4.1. Формирование оптимальной структуры органов местногосамоуправления в целях эффективного управления территориямимуниципальных образований. 5.4.2. Совершенствование форм и методов управления муниципальнымхозяйством, муниципальной собственностью. 5.4.3. Обеспечение транспортной доступности к центрам оказаниясоциальных услуг. 5.4.4. Оценка эффективности деятельности органов местногосамоуправления городских округов и муниципальных районов всоответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местногосамоуправления городских округов и муниципальных районов". 5.4.5. Создание в муниципальных образованиях многофункциональныхцентров по оказанию государственных и муниципальных услуг. 5.4.6. Активизация деятельности органов местного самоуправленияпо участию в федеральных и областных целевых программах. 5.4.7. Внедрение и активное использование современныхтелекоммуникационных средств связи и технологии в информационномобмене между органами государственной власти и органами местногосамоуправления. Создание сайтов муниципальных образований. 5.4.8. Активное участие муниципальных образований в развитиимеждународных, внешнеэкономических и межрегиональных связей Кировскойобласти. 5.4.9. Формирование механизмов ответственности органов идолжностных лиц местного самоуправления перед населением. 5.4.10. Обеспечение открытости и доступности информации одеятельности органов местного самоуправления. 5.5. Укрепление кадрового потенциала органов местногосамоуправления: 5.5.1. Совершенствование института муниципальной службы,разработка и реализация областной и муниципальных программ развитиямуниципальной службы. 5.5.2. Совершенствование системы подготовки, переподготовки иповышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальныедолжности, и муниципальных служащих. 5.5.3. Создание условий для привлечения квалифицированных кадровв органы местного самоуправления. 5.5.4. Создание муниципального кадрового резерва, организациясистемы работы с резервом кадров, регулярное проведение егомониторинга и актуализации. 5.5.5. Совершенствование системы оплаты труда выборных лиц имуниципальных служащих органов местного самоуправления. Введениеприсвоения муниципальным служащим классных чинов. 5.6. Развитие механизмов участия населения в осуществленииместного самоуправления и активизация самоорганизации граждан: 5.6.1. Вовлечение населения в принятие управленческих решений исовершенствование механизмов контроля со стороны населения заэффективностью деятельности органов местного самоуправления. 5.6.2. Развитие условий для самоорганизации граждан по местужительства и проведение информационно-разъяснительной работы поиспользованию ее различных форм. 5.6.3. Повышение правовой культуры населения в вопросах местногосамоуправления. 5.6.4. Укрепление и развитие институтов гражданского общества исамоорганизации граждан по месту жительства. 6. Результаты и последствия реализации Концепции Реализация предложенных в Концепции задач по развитию местногосамоуправления в Кировской области в 2009-2012 годах положительноскажется на развитии территорий муниципальных образований, позволитповысить эффективность деятельности органов местного самоуправления порешению вопросов местного значения, что в конечном итоге будетспособствовать улучшению качества жизни населения данных территорий. 7. Механизм реализации Концепции Для реализации положений настоящей Концепции Правительствомобласти ежегодно утверждается план мероприятий, основнымиразработчиками которого являются департамент экономического развитияпри Правительстве области и управление по вопросам местногосамоуправления администрации Правительства Кировской области.