Приложение к Распоряжению от 17.07.2007 г № 302 Концепция
Реформирование жкх кировской области
Систему управления ЖКХ области необходимо формировать, учитывая регулирующую роль органов исполнительной власти области. Необходимо разделить роль и функции муниципального заказчика как представителя власти и управляющих компаний как бизнеса в жилищном и коммунальном секторах. Необходимо отказаться от переоценки саморегулирующих способностей рынка услуг, особенно в монополизированном коммунальном секторе. Уполномоченное лицо, даже в статусе управляющей компании, тем более частной, не может и не должно определять уровень тарифов, качество ЖКУ, стандарты содержания жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры. Для этого должны развиваться механизмы муниципального (социального) заказа. Выбор способа управления жилищным фондом также реально должен готовиться органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления муниципальных образований Кировской области. Популизм в ценообразовании, превращение прав граждан в их обязанности по управлению жилищным фондом дискредитирует идеи рыночных преобразований в ЖКХ.
Частно-государственное партнерство является реальным механизмом решения проблем развития доступного жилья, модернизации коммунального сектора, повышения качества и ресурсной эффективности производства жилищно-коммунальных услуг.
Совершенствование системы управления ЖКХ поселений
Необходимо развивать построение системы управления ЖКХ и договорных отношений по двухуровневому принципу.
На муниципальном уровне устанавливаются параметры качества, ресурсной эффективности, объемов жилищно-коммунальных услуг, развития системы обслуживания на территории муниципального образования. Устанавливается порядок и гарантируемый уровень обслуживания всех потребителей хозяйствующими субъектами.
На основании требований законодательства, нормативных актов областного уровня отрабатываются методы регулирования рынка коммунальных услуг. Органы местного самоуправления муниципальных образований Кировской области могут принимать нормативные акты, регламентирующие порядок формирования муниципальных заказов, эксплуатационные и инвестиционные обязательства в коммунальном секторе, регламенты содержания и ремонта жилищного фонда.
Особенностью рынка коммунальных услуг, являющейся обязательной при деятельности на нем частных операторов, является конкуренция за рынок с применением инструмента муниципального заказа. Действующее законодательство (в частности, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 15.06.2007 N 100-ФЗ)) предполагает использование муниципального заказа для регулирования работы систем жизнеобеспечения (в том числе ЖКХ) и при полной оплате населением стоимости ЖКУ, то есть при ликвидации дотаций.
Регулирование органами местного самоуправления процесса оказания услуг осуществляется посредством установления единых правил и условий выхода на рынок хозяйствующих субъектов путем участия в конкурсе по выполнению муниципального заказа на коммунальное обслуживание <*>.
--------------------------------
<*> Статья 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Взаимоотношения регламентируются Положением о муниципальном заказе на коммунальное обслуживание и контрактом, которые содержат обязательные для субъектов хозяйствования требования и стандарты обслуживания.
Второй уровень определяет взаимоотношения организаций ЖКХ и потребителей (непосредственного продавца услуг и покупателя). Правоотношения на этом уровне должны обеспечивать равенство сторон, защиту интересов потребителей, предотвращать злоупотребления управляющих организаций (профессиональных управляющих). На этом уровне используются договоры производителя (коммунальной организации, частного оператора, подрядной ремонтно-строительной или эксплуатирующей организации) с потребителями услуг в лице товариществ собственников жилья или профессиональных управляющих. В жилых домах договоры заключаются с каждым собственником.
Органы исполнительной власти области должны осуществлять проектное управление, контролировать процесс преобразований в этом секторе. На уровне области вырабатывается единая экономическая и техническая политика, которая реализуется органами местного самоуправления во взаимодействии с исполнителями и потребителями ЖКУ.
Схемы управления ЖКХ будут различаться в зависимости от типа поселения (рис. 1 и 2).
В результате реализации реформы местного самоуправления предполагается, что система управления жилищно-коммунальным комплексом муниципальных районов изменится и будет отличаться по уровням муниципальных районов и сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями и входящих в состав муниципального района. Схема управления жилищно-коммунальным комплексом муниципальных образований, входящих в состав муниципальных районов, представлена на рисунке 2.
Органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, могут заключить соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий в области ЖКХ за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.
В городских и сельских поселениях муниципальных районов Кировской области созданы органы управления ЖКХ. Однако выполнение ими определенных законодательством полномочий по решению вопросов местного значения является в настоящее время весьма проблематичным.
Причинами, затрудняющими реализацию полномочий органов местного самоуправления, являются отсутствие финансовой основы, имущественного комплекса поселений для оказания коммунальных услуг, нормативной базы поселений по регулированию рынка ЖКУ, а также контрактов и договоров с профессиональным управляющим.
Организация частного бизнеса в сфере ЖКХ.
Развитие конкурентных отношений
Управляющие компании в коммунальном секторе.
Коммунальные организации
С целью повышения социальной и ресурсной эффективности, модернизации коммунальной инфраструктуры, финансового оздоровления предприятий ЖКХ, привлечения внебюджетных финансовых ресурсов необходимо развитие конкуренции и привлечение частного бизнеса в жилищный и коммунальный секторы (управляющих компаний-операторов).
К функциям органов местного самоуправления муниципальных районов должно относиться также формирование муниципального заказа на коммунальное обслуживание и заключение контрактов с организациями ЖКХ, оказывающими жилищно-коммунальные услуги на территории сельского поселения.
В контрактах с коммунальными организациями необходимо предусмотреть обязательства организаций ЖКХ по выполнению производственной, а также инвестиционной программ по развитию системы коммунальной инфраструктуры в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры сельского поселения и муниципального района <*>.
--------------------------------
<*> Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".
Управляющие многоквартирным домом
(профессиональные управляющие)
От управляющей компании-оператора в коммунальном секторе необходимо отличать организации, профессионально управляющие многоквартирным домом (домами) (профессиональных управляющих).
Рис. 1. Схема построения управления жилищно-коммунальным
комплексом городских поселений Кировской области
┌───────────────────┐ ┌─────────────────────────────────────────┐
│Бюджет субъекта Фе-│ │Администрация муниципального образования │
│дерации и муници-│ └──────┬─────────────────────────────┬────┘
│пальных образований│ │ ┌───────────────────────┐ │
└───────────────────┘ ├──┤ Отдел ЖКХ │ │
┌──────────┐ ┌──────────────┐ │ └───────────────────────┘ │
│Финансовое│ │ Управление, │ │ /\\ │
│управление│ │комитет, отдел│ │ │ │
│(комитет, │ │ по управлению│ │ │ │
│ отдел) │ │ муниципальным│ │ │
└─┬────────┘ │ имуществом │ │ │ │
│ └───────┬──────┘ │ │
┌─┴─────────────┐ └────────┤ │ │
│Органы социаль-│ ┌─────┴────┐ ┌────┴───┐
│ной защиты на-│ │ Контракт │ │ │Открытый│
│селения │ └─────┬────┘ │конкурс │
└─┬─────────────┘ │ │ └────┬───┘
│ \\/ │
│ ┌─────────────────────────────┐ │ │
│ │Управляющая компания-оператор│<─┼──────┐ │
│ └───────────────┬─────────────┘ │ ┌────┴────────────┐ │
│ │ │Договор на оказа-│ │
│ │ │ │ние коммунальных│ │
│ \\/ │услуг │ │
│ ┌────────────────────────────┐ │ └────┬────────────┘ \\/
│ │ Коммунальные организации │ ┌───┴───────────────────┐
│ └─┬───────────────┬──────────┘ │ │ Профессиональные │
│ │Центр по работе│ /\\ ┌─┼─>│ управляющие │
│ │с потребителями│ │ │ │ └──────────┬────────────┘
│ └───────────────┘ ├───────┘ │ /\\
│ │ │ ┌───────┴───────┐ │
│ ┌──────────────────────┴─────┐ │Договор на ока-│ │
│ │Информационно-вычислительный│ │ │ние услуг по│ │
│ │ центр │ │содержанию и│ │
│ ├────────────────────────────┤ │ │ремонту жилых│ │
│ │ Банки, почтовые отделения │ │помещений │ │
│ │ связи │ │ └───────┬───────┘ │
│ └────────────────────────────┘ │ │
│ /\\ │ \\/ │
┌─┴────────────────┐ │ ┌───────────────────┐ │
│Компенсация льгот│┌─────┴─────┐ │ │Жилищно-эксплуата- │ │
│и субсидий на пер-││ Платежи │ │ционные организации│ │
│сонифицированные ││ населения │ │ └───────────────────┘ │
│социальные счета │└─────┬─────┘ │
└─┬────────────────┘ │ ┌─────┴──────┐ ┌────────┴─┐
│ │ │ Договор │ │ Договоры │
│ │ │социального │ │управления│
│ │ │ найма │ └────────┬─┘
│ │ └─────┬──────┘ │
│ │ │ │
\\/ │ \\/ │
┌─────────────────────────┴────────────────────────────────────┴─┐
│ ПОТРЕБИТЕЛИ │
└────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 2. Схема построения управления жилищно-коммунальным
комплексом сельских поселений, входящих в состав муниципального
района Кировской области
┌─────────────────────────────────────────┐
│ Администрация муниципального района │
┌──────────┴─────────────────────────────────────────┴───────────┐
│ Решение вопросов местного значения, определенных Уставом │
│муниципального района, нормативными актами Российской Федерации,│
│ Кировской области и муниципальными нормативными актами │
└────────────────────────────────────────────────────────────────┘
/\\ /\\ /\\ /\\ /\\
│ │ │ │ │
┌──────┴────────────┴────────────┴────────────┴────────────┴─────┐
│ Соглашения между администрациями сельских поселений и │
│ администрацией муниципального района о передаче полномочий по │
│ решению вопросов местного значения │
└──────┬────────────┬────────────┬────────────┬────────────┬─────┘
│ │ │ │ │
│ │ │ │ │
\\/ \\/ \\/ \\/ \\/
┌───────────┐┌───────────┐┌───────────┐┌───────────┐┌───────────┐
│Администра-││Администра-││Администра-││Администра-││Администра-│
│ция сель-││ция сель-││ция сель-││ция сель-││ция сель-│
│ского посе-││ского посе-││ского посе-││ского посе-││ского посе-│
│ления ││ления ││ления ││ления ││ления │
└─┬───────┬─┘└─┬───────┬─┘└─┬───────┬─┘└─┬───────┬─┘└─┬───────┬─┘
│Муници-│ │Муници-│ │Муници-│ │Муници-│ │Муници-│
│пальный│ │пальный│ │пальный│ │пальный│ │пальный│
│заказ- │ │заказ- │ │заказ- │ │заказ- │ │заказ- │
│чик по│ │чик по│ │чик по│ │чик по│ │чик по│
│ЖКХ -│ │ЖКХ -│ │ЖКХ -│ │ЖКХ -│ │ЖКХ -│
│замес- │ │замес- │ │замес- │ │замес- │ │замес- │
│титель │ │титель │ │титель │ │титель │ │титель │
│главы │ │главы │ │главы │ │главы │ │главы │
│админи-│ │админи-│ │админи-│ │админи-│ │админи-│
│страции│ │страции│ │страции│ │страции│ │страции│
└───────┘ └───────┘ └───────┘ └───────┘ └───────┘
│ │ │ │ │
│ │ │ │ │
│ │ │ │ │
\\/ \\/ \\/ \\/ \\/
┌────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Контракты с организациями ЖКХ │
└────────────────────────────────┬───────────────────────────────┘
│
\\/
┌────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Организации ЖКХ │
└─────┬────────────┬────────────┬────────────┬────────────┬──────┘
│ │ │ │ │
│ │ │ │ │
┌─────┴────────────┴────────────┴────────────┴────────────┴──────┐
│ Услуги │
└─────┬────────────┬────────────┬────────────┬────────────┬──────┘
│ │ │ │ │
\\/ \\/ \\/ \\/ \\/
┌───────────┐┌───────────┐┌───────────┐┌───────────┐┌───────────┐
│Потребители││Потребители││Потребители││Потребители││Потребители│
│ сельского ││ сельского ││ сельского ││ сельского ││ сельского │
│ поселения ││ поселения ││ поселения ││ поселения ││ поселения │
└───────────┘└───────────┘└───────────┘└───────────┘└───────────┘Для эффективного функционирования данной системы, а также для предотвращения злоупотреблений со стороны собственников жилых помещений многоквартирного дома рекомендуется развивать институт профессиональных управляющих многоквартирным домом, которые будут представлять интересы собственников жилых помещений, выполнять обязанности по обеспечению граждан ЖКУ.
Основными функциями профессиональных управляющих будут являться обеспечение сохранности жилищного фонда, текущего содержания и обслуживания жилых домов и придомовой территории, доведение до каждого жилого помещения и потребителя коммунальных услуг с использованием внутридомового инженерного оборудования.
Построение системы договорных отношений
Необходимо использовать сформированную систему договорных отношений для разделения функций каждого субъекта правоотношений, дополнив систему созданием института профессиональных управляющих многоквартирным домом (домами).
Общие для всех исполнителей обязательства по предоставлению ЖКУ, социально-экономические ограничения, параметры качества и экономические санкции за их нарушение, размер и условия оплаты устанавливаются на муниципальном уровне в соответствии с правилами, принятыми на федеральном и региональном уровнях.
На муниципальном уровне между муниципальным образованием и управляющей компанией-оператором или непосредственно организациями - исполнителями ЖКУ на конкурсной основе заключаются контракты на конкретные виды коммунальных услуг, содержащие инвестиционные обязательства сторон, а также регламентирующие имущественные отношения.
На уровне потребителя порядок предоставления ЖКУ, закрепленный на муниципальном уровне, реализуется в фактическом качестве обслуживания и условиях проживания в конкретном жилом доме. Отношения с потребителями ЖКУ должны строиться на основе договоров социального найма в домах муниципального жилищного фонда и договоров управления с собственниками помещений в многоквартирном доме.
Совершенствование взаимодействия с потребителями
Оперативность и точность расчетов с помощью информационно-вычислительных центров, использование единых счетов-квитанций, реализация принципа "одного окна", активизация работы с неплательщиками обеспечивают собираемость платежей на уровне 97 - 98%. Для предотвращения задолженности по оплате ЖКУ, для своевременного перечисления собранных платежей необходимо создать в городских округах и городских поселениях Кировской области информационно-вычислительные центры (далее - ИВЦ).
Эффективность работы ИВЦ обеспечивается соответствующими стимулами и современными программными комплексами, включающими блок расщепления в момент платежа.
Для эффективного взаимодействия производителей и потребителей коммунальных услуг на основе приборного учета рекомендуется создание биллинговой службы (стимулирование развития частных биллинговых компаний).
В условиях существенного изменения механизма предоставления жилья, преобладания частных жилых помещений и в соответствии с требованием жилищного законодательства необходима активизация создания системы самоорганизации граждан - потребителей жилищных услуг, в том числе собственников жилых помещений. Реально решить эту задачу можно лишь с широким использованием административного ресурса. Необходима организационная, информационная, правовая, финансовая поддержка вновь создаваемых ТСЖ, развитие института профессиональных управляющих многоквартирными домами, оказание бюджетной помощи при регистрации имущественного комплекса.
Интерес населения к профессиональному управлению, ТСЖ должен стимулироваться возможностью защиты своих интересов, связанных с жилищным и коммунальным обслуживанием, получением дополнительного дохода от использования нежилых помещений и придомовой территории.
Совершенствование системы
финансирования и ценообразования ЖКХ
Основными задачами Программы в области финансирования и ценообразования ЖКХ области являются:
определение рациональной структуры источников финансирования: сочетание "тарифного" финансирования текущей деятельности (льгот, субсидий) за счет полной оплаты услуг потребителями при целевой финансовой поддержке малообеспеченных семей, "тарифного", бюджетного и внебюджетного финансирования замены изношенных сетей, модернизации и развития коммунальной инфраструктуры;
расчет минимально допустимого уровня финансирования из всех источников с учетом, с одной стороны, предотвращения критического переизноса основных фондов, а с другой - предельных возможностей бюджета;
отражение в тарифе реальной стоимости ЖКУ объективно необходимых текущих (операционных) и инвестиционных затрат, оптимизация соотношения между ними путем проведения реструктуризации себестоимости, сокращения непроизводительных операционных расходов и повышения доли инвестиционных составляющих тарифов до 16 - 18%;
достижение баланса интересов потребителей и организаций коммунального комплекса, обеспечение доступности коммунальных услуг для потребителей, определение максимально допустимого по платежеспособности и оправданного по качеству коммунальных услуг тарифа;
стимулирование ресурсосбережения, рационализация текущих эксплуатационных (операционных) затрат с применением мультиставочных (двухкомпонентных) тарифов с выделением абонентской платы, отражающей стоимость поддержания надежности обслуживания и плату за фактически потребленные ресурсы;
создание режима наибольшего благоприятствования для привлечения инвестиций.
Неудовлетворительное состояние коммунальной инфраструктуры в значительной степени определяется недостаточным объемом инвестиций (всего 0,3 тыс. рублей на человека в 2005 году).
Совершенствование финансирования и ценообразования ЖКХ предполагает:
стабилизацию доли бюджетных средств на ЖКХ в совокупных расходах бюджета на уровне 9 - 10%;
увеличение к 2010 году доли "тарифных" доходов ЖКХ области до 91% и сокращение доли бюджетного финансирования текущей деятельности ЖКХ с 67% до 53% (остальное - бюджетное финансирование модернизации и развития объектов коммунальной инфраструктуры и капитального ремонта жилищного фонда). При этом доля затрат на ЖКУ в бюджете семьи составит 12,5%, доля семей, претендующих на субсидии, не превысит 10%, что будет свидетельствовать о доступности ЖКУ потребителям;
за счет сокращения доли текущего бюджетного финансирования ЖКХ увеличение почти в 1,8 раза бюджетных средств, направленных на развитие ЖКХ (с 0,3 тыс. рублей на одного человека в год в 2005 году до 0,56 тыс. рублей на одного человека в год в 2010 году);
направление части высвобождаемых вследствие повышения ресурсной эффективности и реструктуризации себестоимости средств на инвестиции, повышение доли инвестиционного потенциала тарифов организаций коммунального комплекса в среднем с 6% до 16 - 18%.
В совокупных расходах ЖКХ области (то есть учитывающих также расходы на содержание и ремонт жилищного фонда) доля собственных инвестиционных средств изменится с 4% до 8%.
В результате доля собственных средств организаций ЖКХ в финансировании Программы составит 3,0 млрд. рублей, или около 25% общего объема инвестиционных затрат, в том числе:
на замену изношенных фондов - 2,5 млрд. рублей;
на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры - 0,5 млрд. рублей.
При выбранном "реалистическом" прогнозе роста экономического потенциала области до 2010 года организации ЖКХ могут работать рентабельно, а возможности бюджетного потенциала области позволят обеспечить потребность ЖКХ в текущем и инвестиционном бюджетном финансировании. Существенной особенностью этого варианта является полный переход к 100-процентной оплате услуг за счет средств населения и, как следствие, ликвидация дотаций.
Одновременно создается возможность перераспределения направлений использования бюджетных ресурсов (при росте их абсолютных величин) посредством сокращения доли текущего бюджетного финансирования с 67% до 53% и увеличения доли бюджетных средств, направляемых на финансирование модернизации, реконструкции и нового строительства объектов жилищно-коммунального комплекса, с 33% <*> до 46%. На развитие ЖКХ предполагается к 2010 году выделить около 0,56 тыс. рублей на одного человека в год, что практически в 1,8 раза больше, чем в 2005 году (для сравнения: в 2002 году на развитие ЖКХ областной бюджет смог выделить не более 10% от общих бюджетных расходов на ЖКХ, что практически в 2,5 раза ниже объемов средств, выделяемых в 2005 году).
--------------------------------
<*> Включая капитальный ремонт жилищного фонда.
При этом доля бюджетного финансирования ЖКХ (в расчете на одного человека) увеличится по мере роста экономического потенциала поселений. В то же время реформирование системы финансирования ЖКХ должно быть направлено на увеличение бюджетной поддержки за счет средств консолидированного бюджета области экономически менее развитых поселений.
Иначе говоря, необходимо повышать уровень бюджетной поддержки сельских поселений, для которых характерен и низкий уровень благоустройства жилищного фонда, и низкие возможности бюджета муниципального образования.
Мероприятия по совершенствованию финансирования ЖКХ должны также обеспечить:
финансирование расширенного воспроизводства коммунальной инфраструктуры (включая замену и модернизацию основных фондов) путем увеличения средств предприятий и средств федерального, областного бюджетов и бюджетов муниципальных образований, направляемых на развитие ЖКХ, с 0,6 млрд. рублей в 2005 году до 1,53 млрд. рублей в 2010 году (таблица 6);
увеличение объемов финансирования на проведение капитального ремонта, реконструкции и санации жилищного фонда с 0,14 млрд. рублей до 0,5 млрд. рублей за счет бюджетных средств. Еще 2,6 млрд. рублей будет направлено за период реализации Программы на капитальный ремонт собственниками жилищного фонда, в том числе товариществами собственников жилья;
повышение собираемости платежей до 96 - 97% в городских поселениях, в сельских поселениях - до 85%.
В рамках Программы с целью оптимизации тарифной политики как в целом по Кировской области, так и по муниципальным образованиям разработан комплекс моделей оценки:
доступности ЖКУ для потребителей, что определяется долей соответствующих затрат в бюджете семьи;
динамики инвестиционной составляющей тарифа, определяющей изменение показателей надежности, ресурсной эффективности, экологической безопасности и качества ЖКУ;
социальных последствий реализации варианта тарифной политики в системе ЖКХ, критериями которых выступает доля семей, претендующих на субсидии, и бюджетная нагрузка на выплату субсидий.
Оценка допустимой доли затрат на приобретение жилого помещения и ЖКУ в совокупном доходе семьи выполнена на основании математической модели зависимости доли затрат на приобретение жилого помещения и оплату ЖКУ в бюджете семьи от уровня экономического развития территории. Полученная зависимость адаптирована к условиям Кировской области.
При выработке соответствующего варианта для каждого конкретного муниципального образования, помимо необходимости движения к 100-процентной оплате потребителями ЖКУ, принимается во внимание и показатель их доступности.
Оптимизация тарифной политики с учетом реальной платежеспособности потребителей и консолидированного бюджета создает предпосылки для предотвращения роста неплатежей, чрезмерного увеличения числа субсидируемых семей, а также увеличения потребности в бюджетных средствах на выплату субсидий на оплату ЖКУ (таблица 7).
Таблица 7
Основные показатели "реалистического" варианта тарифной
политики в системе ЖКХ Кировской области
| Наименование показателей | 2005 год | 2010 год |
| Средневзвешенный по области суммарный экономически обоснованный тариф, руб./кв. м | 35,9 | 57,5 |
| Уровень платежей потребителей от экономически обоснованного тарифа, % | 92,7 | 100 |
| Доля платежей за ЖКУ в совокупном доходе семьи, % | 14,4 | 12,5 |
| Доля семей, нуждающихся в субсидиях, % | 8,6 | 9,8 |
--------------------------------
<*> Средневзвешенная величина тарифа по данным департамента жилищно-коммунального хозяйства Кировской области.