Решение Кировского УФАС России от 19.01.2011 г № Б/Н
О выдаче предписаний об устранении нарушений антимонопольного законодательства в части действующих нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в сфере похоронного дела
Резолютивная часть решения оглашена 28 декабря 2010 года.
В полном объеме решение изготовлено 19 января 2011 года.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в присутствии:
К.Ю.- представителя управления благоустройства и транспорта администрации города Кирова по доверенности от 13.05.2010;
К.К.- представителя администрации города Кирова по доверенности от 17.06.2010;
П.Л.- представителя ИП Н. по доверенности от 04.03.2010;
П.П.- директора ООО "Б", действующего на основании устава,
рассмотрев по собственной инициативе дело N 10/04-10 о нарушении администрацией муниципального образования "Город Киров" (610000, г. Киров, ул. Воровского, 39), Кировской городской Думой (610000, г. Киров, ул. Воровского, 39), управлением благоустройства и транспорта администрации города Кирова (610000, г. Киров, ул. Воровского, 39), управлением записи актов гражданского состояния (ЗАГС) Кировской области частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон "О защите конкуренции"),
Установила:
В июне 2010 г. Управлением Федеральной антимонопольной службы по Кировской области по заявлению индивидуального предпринимателя Н. было рассмотрено дело по нарушению ООО "Р" и ООО ПКФ "Б" ч. 1 ст. 14 Федерального закона "О защите конкуренции".
Все вышеуказанные хозяйствующие субъекты являются конкурентами в географических границах города Кирова, осуществляя такой вид деятельности, как организация похорон и предоставление связанных с ними услуг. При этом на момент выхода ИП Н. на рынок оказания вышеуказанных услуг два других хозяйствующих субъекта осуществляли данный вид деятельности на протяжении тринадцати - пятнадцати лет и определены органами местного самоуправления как специализированные службы по вопросам похоронного дела. Свои действия на рынке объяснили тем, что следуют принятым на данный момент нормативным актам.
Таким образом, антимонопольный орган пришел к выводу, что не конкурентами, а органом местного самоуправления создаются преимущественные условия деятельности отдельным хозяйствующим субъектам - ООО "Р" и ООО "Б" на рынке ритуальных услуг. В отношении хозяйствующих субъектов производство по делу было прекращено.
В соответствии с положениями Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении.
Во исполнение данного Закона приняты следующие муниципальные правовые акты: распоряжение администрации города Кирова от 21.06.1996 N 1528 "О мерах по реализации в городе Кирове Федерального закона "О погребении и похоронном деле" ; Правила организации и содержания мест погребения на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденные решением Кировской городской Думы от 25.05.1998 N 18/9 ; Положение об организации похоронного дела на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденное решением Кировской городской Думы от 27.05.1998 N 18/10 ; Правила работы городских кладбищ (утверждены приказом начальника управления благоустройства и транспорта администрации города Кирова N 8 от 23.04.2010).
В соответствии с данными нормативными актами в ведении хозяйствующих субъектов ООО "Р" и ООО ПКФ "Б" находятся муниципальные кладбища: в ведении ООО "Р" - Старомакарьевское и Новомакарьевское кладбища города Кирова; в ведении ООО ПКФ "Б" - Петелинское, Мезринское, Томиловское, Лобановское, Филейское кладбища города Кирова. Именно им предоставлено исключительное право на оказание услуг по погребению, а кроме того, хозяйствующие субъекты наделены функциями органов местного самоуправления в сфере ритуальных услуг: содержание мест захоронения, учет и регистрация мест захоронения, контроль за соблюдением порядка захоронений.
Помимо этого, в помещениях хозяйствующих субъектов ООО "Р" и ООО ПКФ "Б" расположены органы ЗАГС, что также создает преимущественные условия для деятельности, поскольку родственники всех умерших лиц вынуждены посещать их в целях получения свидетельства о смерти, в связи с чем данные общества обладают возможностью оказывать большее количество ритуальных услуг по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке, чем в случае нахождения специалиста по выдаче свидетельства о смерти на рабочем месте непосредственно в отделе ЗАГС.
Согласно части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
В силу части 3 статьи 15 того же Закона запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
Учитывая то, что акты и действия администрации муниципального образования "Город Киров", Кировской городской Думы, управления благоустройства и транспорта администрации города Кирова, управления записи актов гражданского состояния (ЗАГС) Кировской области содержат признаки нарушения ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", в отношении данных лиц было возбуждено производство по делу. Учитывая то, что решение по данному делу будет иметь значение для участников рынка, в качестве заинтересованных лиц к участию в деле были привлечены следующие хозяйствующие субъекты: ООО "Р", ООО "Б", ИП Н.
Рассмотрение дела два раза откладывалось.
На заседании Комиссии стороны пояснили следующее:
Кировская городская Дума - представлено письменное пояснение, которое на заседаниях Комиссии озвучено представителем по доверенности М.:
"В соответствии с п. 23 ч. 1 ст. 16 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. При этом пунктом 22 части 1 статьи 8 Устава муниципального образования "Город Киров", принятого решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 N 42/19, определено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения муниципального образования. А согласно п. 21 ч. 6 ст. 29 вышеуказанного Устава в компетенции администрации города находится обеспечение содержания мест захоронения, организация ритуальных услуг.
Утверждение Положения об организации похоронного дела относится к полномочиям Кировской городской Думы.
На сегодняшний день по вопросам организации похоронного дела, организации и содержания мест погребения Кировской городской Думой приняты следующие решения: "О правилах организации и содержания мест погребения на территории муниципального образования "Город Киров" N 18/9 от 27.05.1998 , "Об утверждении "Положения об организации похоронного дела на территории муниципального образования "Город Киров" N 18/10 от 27.05.1998 .
Кроме того, администрация города Кирова в своей деятельности руководствуется распоряжениями главы администрации г. Кирова "О погребении и похоронном деле" N 1528 от 21.06.1996 , "О порядке вывоза и захоронения криминальных и невостребованных трупов" N 1835 от 05.06.2000.
Так как согласно ч. 1 ст. 29 Устава МО организация ритуальных услуг относится к полномочиям администрации города Кирова, именно она должна выступать инициатором принятия положения об организации похоронного дела в городе Кирове, внесения изменений и дополнений в него, представив проект данного документа на рассмотрение в Кировскую городскую Думу.
Мы согласны с позицией антимонопольного органа, и в процессе рассмотрения данного дела, а именно 09.11.2010, на имя главы администрации г. Кирова направлено письмо, в котором рекомендовано добровольно устранить нарушение антимонопольного законодательства путем принятия новых нормативных правовых актов по вопросам организации похоронного дела на территории города Кирова. Для этого необходимо представить в Кировскую городскую Думу проекты решений по регулированию вопросов, связанных с организацией ритуальных услуг и содержанием мест захоронения, в соответствии с законодательством о погребении и о защите конкуренции, с учетом арбитражной практики и разъяснений антимонопольной службы. Также привести в соответствие с законодательством все правовые акты администрации города по данным вопросам.
На наше письмо представлен проект правил организации содержания и погребения, но он еще не рассматривался ни на коллегии администрации, ни на депутатских комиссиях".
Администрация муниципального образования "Город Киров" представила письменное объяснение, а представитель К.К. по существу данного дела пояснила следующее:
"Специальным нормативным правовым актом, определяющим основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельный вид деятельности, является Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".
В силу ч. 2 ст. 25, ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. При этом Закон не ограничивает органы местного самоуправления относительно выбора организационно-правовой формы юридического лица, наделенного полномочиями специализированной службы, а также не содержит обязанности органа местного самоуправления по участию в данной организации.
На территории муниципального образования "Город Киров" действуют следующие муниципальные правовые акты, регулирующие отношения по организации погребения и похоронного дела: распоряжение администрации города Кирова от 21.06.1996 N 1528 "О мерах по реализации в городе Кирове Федерального закона "О погребении и похоронном деле", Правила организации и содержания мест погребения на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденные решением Кировской городской Думы от 25.05.1998 N 18/9, Положение об организации похоронного дела на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденное решением Кировской городской Думы от 27.05.1998 N 18/10. В настоящее время указанные муниципальные акты никем не оспорены, не признаны судом не соответствующими действующему законодательству.
Возможно, есть какие-то недостатки в формулировках положения, но они не могут трактоваться как ограничение конкуренции. Администрация работает по данному вопросу вместе с управлением благоустройства и транспорта администрации города Кирова с учетом предложений городской Думы".
Представитель управления благоустройства и транспорта администрации города Кирова по доверенности К.Ю. пояснил следующее:
"Гражданин имеет право на выбор в получении ритуальных услуг при условии согласования и регистрации данного факта в специализированном предприятии для соблюдения требований санитарных норм и отслеживания в случае недобросовестного исполнения оказания данных услуг. Специализированные предприятия также обеспечивают формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению.
В настоящее время управлением благоустройства и транспорта подготовлен проект постановления администрации г. Кирова "О специализированной службе по вопросам похоронного дела" о наделении полномочиями специализированной службы по вопросам похоронного дела в г. Кирове муниципального автономного учреждения "Лесопаркхозом".
Данное учреждение будет осуществлять выдачу разрешений на захоронение и предоставление земельного участка, обеспечение формирования и сохранности архивного фонда (предоставлен проект постановления и разрешения на захоронение, которое будет выдаваться "Лесопаркхозом"). На право заключения муниципального контракта на оказание услуг по содержанию кладбищ объявлен конкурс. В действующие акты будут внесены соответствующие изменения.
При этом в настоящий момент изменения не могут быть внесены в связи с тем, что вопросы регулирования отношений на рынке оказания услуг и организации похоронного дела на территории муниципального образования "Город Киров" включены в план мероприятий на январь - февраль 2011 года".
Представитель ИП Н. по доверенности П.Л. представила письменное мнение по данному вопросу и по существу дела пояснила:
"Нормативно-правовыми актами, принятыми Кировской городской Думой (п. 8 Положения об организации похоронного дела на территории муниципального образования "Город Киров" и п. 6.2 Правил организации и содержания мест погребения на территории муниципального образования "Город Киров"), установлено, что погребение умерших производится исключительно специализированными службами. Содержание указанных норм привело к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг в городе Кирове, что является нарушением п. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
Статьей 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи их в ведение какого-либо хозсубъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена. При этом п. 1.3 Правил работы кладбищ города Кирова (утв. приказом начальника управления благоустройства и транспорта администрации города Кирова N 8 от 23.04.2010) установлено, что кладбища находятся в ведении специализированной службы по вопросам похоронного дела г. Кирова; п. 3.5 установлено, что захоронение умершего производится по разрешению специализированной службы; п. 3.7 установлено, что захоронение в могилы, а также на свободные места в оградках производится с разрешения специализированной службы; п. 3.8 установлено, что книга учета захоронений хранится в архиве специализированной службы по вопросам похоронного дела.
Таким образом, в действиях управления благоустройства и транспорта администрации города Кирова имеются нарушения п. 3 ст. 15 Закона "О защите конкуренции", так как создаются преимущественные условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке.
Размещение специалистов отдела ЗАГС Октябрьского района в помещении, арендуемом ООО "Б", и размещение специалистов отдела ЗАГС Первомайского района в помещении, принадлежащем ООО "Р", создает для ООО "Б" и ООО "Р" более выгодные условия для оказания ими ритуальных услуг по отношению к другим хозяйствующим субъектам, оказывающим аналогичные услуги, и является нарушением ст. 16 Закона "О защите конкуренции".
Для предотвращения дальнейшего нарушения антимонопольного законодательства считаем необходимым осуществить размещение специалистов отдела ЗАГС Октябрьского и Первомайского районов в помещениях, занимаемых соответствующими отделами ЗАГС, либо рассмотреть вариант выделения им помещений в непосредственной близости к моргам.
Наша позиция по данному делу полностью соответствует разъяснениям Федеральной антимонопольной службы, изложенным в письме от 30 сентября 2009 г.".
Представителем ООО "Р" по доверенности Я. представлено письменное пояснение по данному делу:
"Действующие в настоящее время на территории муниципального образования "Город Киров" нормативно-правовые акты, регулирующие отношения по организации погребения и похоронного дела, не признаны судом не соответствующими законодательству.
Также полагаем, что фактически ООО "Р" не наделялось функциями органов местного самоуправления по архивации учетных данных по захоронению граждан на территории г. Кирова, выдаче справок о местах захоронения. Указанные функции вытекали непосредственно из содержания договоров, заключенных между ООО "Р" и администрацией г. Кирова о содержании общественных кладбищ, и выполнялись на добровольной основе вследствие сложившейся практики.
Кроме того, ООО "Р" не осуществляло функции администраторов кладбищ, как указано в определении, в частности: разрешительные функции по въезду иных хозяйствующих субъектов на кладбища для осуществления ими ритуальных услуг, функции по выбору места погребения и другие. В рамках заключенных договоров "Р" принимало меры к недопущению нарушений административного законодательства и действующих нормативных актов органов местного самоуправления.
Что касается расположения специалистов ЗАГС в помещениях, занимаемых ООО "Р", то данный вопрос ранее уже решался, и расположение соответствующих служб было признано обоснованным, исходя из интересов жителей города".
ООО "Б" представлено письменное пояснение по делу:
"В обеспечение и исполнение ст. 29 ФЗ "О погребении и похоронном деле" на территории муниципального образования "Город Киров" разработаны правовые акты, которые регулируют такую сферу деятельности, как организация погребения и похоронного дела: распоряжение администрации города Кирова от 21.06.1996 N 1528 "О мерах по реализации в городе Кирове Федерального закона "О погребении и похоронном деле", Правила организации и содержания мест погребения на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденные решением Кировской городской Думы от 25.05.1998 N 18/9, Положение об организации похоронного дела на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденное решением Кировской городской Думы от 27.05.1998 N 18/10. Вышеуказанные муниципальные акты в настоящее время являются действующими и в установленном законодательством порядке не признаны не соответствующими действующему законодательству надлежащими органами.
При этом, анализируя нормы права в части хозяйственного ведения, можно сделать вывод о том, что принадлежность кладбищ на праве хозяйственного ведения предусмотрена только для государственных и муниципальных унитарных предприятий, соответственно данные объекты не могут находиться в хозяйственном ведении иных коммерческих организаций, включая организации, оказывающие ритуальные услуги. Эта контрольно-распорядительная функция принадлежит органу местного самоуправления.
Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозсубъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления, в том числе по содержанию кладбищ.
Муниципальный орган должен сам обеспечить в соответствии с законодательными актами РФ формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению, то же касается и выдачи справок о местах захоронения".
Управление записи актов гражданского состояния представило письменное пояснение, которое по существу озвучила на заседаниях Комиссии представитель по доверенности К.Н.:
"Управление ЗАГС Кировской области осуществляет свою деятельность в соответствии с ФЗ "Об актах гражданского состояния", Семейным кодексом РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, регулирующими исполнение государственных полномочий на регистрацию актов гражданского состояния, Положением об управлении, утвержденным постановлением Правительства области.
Нормативными правовыми актами, регулирующими отношения на рынке оказания услуг и организации похоронного дела, управление в своей деятельности не руководствуется, в связи с чем не считаем возможным инициировать изменения в указанные нормативные акты.
В целях устранения возможных нарушений антимонопольного законодательства при оказании услуг и организации похоронного дела на территории города Кирова и в целях повышения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг предлагаем следующий вариант организации регистрации смерти на территории г. Кирова:
- создание многофункционального центра (МФЦ) на базе муниципального образования "Город Киров", так как в рамках данного направления может осуществляться организационно-административное взаимодействие сотрудников управления, осуществляющих регистрацию смерти в г. Кирове, органов местного самоуправления, принимающих решения о выделении мест захоронения, и непосредственно граждан.
При этом управление готово с 01.01.2011 расторгнуть договоры безвозмездного пользования помещениями с ООО "Р" и ООО "Б" и разместить специалистов по регистрации смерти непосредственно в помещении Дворца бракосочетания (ул. К. Маркса, 23) либо в помещениях территориальных подразделений ЗАГС г. Кирова (ул. Менделеева, 21, Октябрьский проспект, 66, ул. Большевиков, 20)".
Изучив имеющиеся документы и выслушав всех лиц, участвующих в деле, Комиссия установила, что в действиях администрации муниципального образования "Город Киров", Кировской городской Думы, управления благоустройства и транспорта администрации города Кирова содержится факт нарушения ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции". В действиях управления записи актов гражданского состояния (ЗАГС) Кировской области факт нарушения ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" не установлен.
Выводы Комиссии основаны на следующем:
В соответствии с положениями Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении.
Согласно статье 3 данного Закона под погребением понимаются обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Таким образом, услуга по погребению (захоронению) тел умерших в землю является комплексной и включает в том числе услуги по рытью могилы, опусканию гроба в могилу, засыпке могилы.
На территории города Кирова деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (в том числе услуги по погребению) осуществляют ООО "Р", ООО ПКФ "Б". В 2010 году на данный рынок вышел новый хозсубъект - ИП Н. Кроме того, данную услугу имеют возможность осуществлять и другие хозяйствующие субъекты, юридические лица и индивидуальные предприниматели.
Вместе с тем, как установлено Комиссией в ходе рассмотрения дела, право оказывать услуги по погребению на муниципальных кладбищах города Кирова предоставлено исключительно специализированным службам по вопросам похоронного дела - ООО "Р" и ООО "Б", в то время как иные хозяйствующие субъекты, имеющие намерение и возможность оказывать данные услуги, лишены такого права.
Данный факт подтверждается:
- действиями ООО "Р" и ООО ПКФ "Б" по ограничению в доступе на кладбище для оказания аналогичных услуг другому хозяйствующему субъекту - конкуренту ИП Н.
На момент выхода последнего на рынок оказания услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (код по ОКВЭД 93.03) два других хозяйствующих субъекта осуществляли данный вид деятельности на протяжении тринадцати - пятнадцати лет и были определены органами местного самоуправления как специализированные службы по вопросам похоронного дела, имеющие исключительное право на оказание услуг по погребению. В таком же положении, как и ИП Н., находятся и другие хозяйствующие субъекты, имеющие намерение осуществлять вышеуказанный вид деятельности;
- действующими на территории города Кирова нормативными актами:
распоряжение администрации города Кирова от 21.06.1996 N 1528 "О мерах по реализации в городе Кирове Федерального закона "О погребении и похоронном деле" .
В данном распоряжении указано: определить как специализированные службы по вопросам похоронного дела в г. Кирове и возложить обязанности по погребению умершего и оказанию услуг по погребению, в том числе гарантированного перечня услуг по погребению, на следующие предприятия - ООО "Р" и ООО ПКФ "Б" (п. 3);
Правила организации и содержания мест погребения на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденные решением Кировской городской Думы от 25.05.1998 N 18/9 .
В данном акте указано, что:
в разделе 4: Ответственность за соблюдение настоящих требований возлагается на специализированную службу по похоронному делу, в ведении которой находится данное место погребения (п. 4.9);
в разделе 5: Входная зона места погребения (кладбища) должна быть оборудована информационным стендом, содержащим в том числе наименование специализированной службы, отвечающей за содержание кладбища и осуществляющей погребение (адрес, телефон) (п. 5.2);
в разделе 6: Общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела... Деятельность городских общественных кладбищ, их содержание, осуществление погребения и т.п. производятся исключительно специализированной службой по вопросам похоронного дела на основании договора между администрацией города и специализированной службой (п. 6.2);
Положение об организации похоронного дела на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденное решением Кировской городской Думы от 27.05.1998 N 18/10 .
В данном акте указано, что "Погребение тела умершего на городских кладбищах производится исключительно специализированными службами по вопросам похоронного дела, на основании справки о смерти и договора (счета-заказа) с исполнителем волеизъявления умершего, а в случае погребения тела умершего, чья личность не установлена, договора между специализированной службой и администрацией города" (раздел 5, п. 8);
Правила работы городских кладбищ (утверждены приказом начальника управления благоустройства и транспорта администрации города Кирова N 8 от 23.04.2010).
В данном акте отражено:
в разделе 1: Настоящие правила регулируют взаимоотношения между гражданами и специализированной службой по вопросам похоронного дела при осуществлении захоронений (перезахоронений)... Кладбища являются муниципальной собственностью и находятся в ведении специализированной службы по вопросам похоронного дела г. Кирова;
в разделе 3: Захоронение умершего производится в соответствии с санитарными правилами при предъявлении свидетельства о смерти, выданного органами ЗАГС... Захоронение умершего гробом производится по разрешению специализированной службы при письменном обращении лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего. Самовольное захоронение запрещается... Захоронение в могилы при отсутствии архивных документов на них, а также на свободные места в оградках этих могил производится с разрешения специализированной службы на основании письменных заявлений близких родственников. Право на захоронение должно быть подтверждено соответствующими документами... Книга учета захоронений является документом строгой отчетности и хранится в архиве специализированной службы по вопросам похоронного дела бессрочно. А также п. п. 3.9, 3.10, 3.12;
в разделе 4: Надмогильные сооружения устанавливаются (или заменяются) только с разрешения специализированного предприятия по письменному обращению ответственного за могилу;
в разделе 8: Въезд на территорию кладбища автотранспортных средств, кроме ритуальных, запрещен.
Из анализа вышеуказанных нормативных актов следует, что на территории города Кирова деятельность по содержанию мест захоронения, эксплуатации муниципальных кладбищ и оказанию услуг по погребению осуществляют специализированные службы по вопросам похоронного дела - ООО "Р" и ООО ПКФ "Б".
При этом из содержания данных актов не следует, что иные хозяйствующие субъекты, не имеющие статуса специализированной службы по похоронному делу, вправе заниматься деятельностью по содержанию и эксплуатации кладбищ.
Таким образом, вышеназванными нормативными актами специализированным службам предоставлены преимущества по осуществлению на территории города Кирова деятельности по содержанию мест захоронения, эксплуатации кладбищ и оказанию услуг по погребению по отношению к иным хозяйствующим субъектам, не имеющим статуса специализированной службы по похоронному делу.
Согласно пп. 23 п. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
В силу п. 1, п. 2 ст. 29 названного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
Между тем ст. 6, ст. 9, ст. 10, ст. 12 Закона N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" предусмотрено, что услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. Специализированные же службы создаются органами местного самоуправления с целью реализации предусмотренных ст. 9 указанного Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в п. 3 данной статьи.
Указанный Закон предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.
В соответствии с Санитарными правилами и нормами "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. СанПиН 2.1.1279-03", утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 06.04.2003, которые предназначены для организаций, занимающихся в том числе эксплуатацией кладбищ, установлено, что требования настоящих Санитарных правил обязательны для исполнения организациями независимо от их подчиненности и форм собственности, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, имеющими право на занятие данными видами деятельности.
Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2007 004-93, утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22.11.2007 N 329-ст, содержит код 93.03 "Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг", который включает захоронение и кремацию трупов людей и животных и связанную с этим деятельность: подготовку к захоронению или кремации, бальзамирование и услуги, предоставляемые похоронными бюро, предоставление услуг, связанных с захоронением или кремацией, сдачу в аренду оборудованных ритуальных залов, сдачу в аренду или продажу мест для захоронения и т.п.
Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2001, утвержденный постановлением Госстандарта Российской Федерации от 06.11.2001 N 454-ст, содержит код 01.41.2 "Предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений", который включает такие виды деятельности, как предоставление услуг по закладке и содержанию декоративных садов и парков отдыха и развлечений, зеленых насаждений на спортивных площадках, кладбищах.
Таким образом, из содержания вышеуказанных положений не следует, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по содержанию и эксплуатации кладбищ. А статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.
В силу ч. 2 ст. 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет местных бюджетов.
Порядок расходования средств местного бюджета предусмотрен Бюджетным кодексом Российской Федерации, решением о бюджете муниципального образования на соответствующий финансовый год и Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
В силу ч. 2 ст. 3 Закона N 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
В случае невозможности организовать содержание кладбища собственными силами орган местного самоуправления должен разместить муниципальный заказ в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ.
В силу ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг на территории города Кирова путем необоснованного препятствования осуществлению данного вида деятельности другими хозяйствующими субъектами.
Как установлено Законом о погребении, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 Закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена.
Данная позиция отражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07, где указано следующее: "Законом о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления" (статья 18 Закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом не предусмотрена. Обоснован вывод антимонопольного органа о наличии в действиях администрации города нарушения статьи 7 Закона о конкуренции (в данном случае имеется в виду Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"), выразившегося в передаче в ведение предприятия общественных кладбищ и наделении его функциями органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронение, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах, установления режима работы кладбищ, что создает преимущественные условия для деятельности предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.
При этом в нарушение действующего законодательства в ведении хозяйствующих субъектов ООО "Р" и ООО ПКФ "Б" находятся муниципальные кладбища: ООО "Р" - Старомакарьевское и Новомакарьевское кладбища города Кирова, ООО ПКФ "Б" - Петелинское, Мезринское, Томиловское, Лобановское, Филейское кладбища города Кирова, и им предоставлено исключительное право на оказание услуг по погребению.
Кроме того, данные хозяйствующие субъекты наделены функциями органов местного самоуправления в сфере ритуальных услуг: содержание мест захоронения, учет и регистрация мест захоронения, ведение книги учета захоронений, контроль за соблюдением порядка захоронений, осуществление контроля за работой кладбищ, в том числе по въезду на территорию кладбищ транспорта иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих ритуальные услуги.
Согласно п. 22 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения городского округа относится формирование и содержание муниципального архива.
В Правилах работы городских кладбищ, утвержденных приказом начальника управления благоустройства и транспорта администрации города Кирова, предусмотрено, что книга учета захоронений является документом строгой отчетности, ведется специализированной службой по вопросам похоронного дела и хранится в ее архиве бессрочно.
Таким образом, коммерческие организации наделены функциями по архивации учетных данных по захоронениям на муниципальных кладбищах г. Кирова.
В книге регистрации захоронений указываются: N регистра, Ф.И.О. умершего, возраст умершего, дата смерти, дата захоронения, N свидетельства о смерти из ЗАГСа, наименование ЗАГСа, которым выдано свидетельство, N участка, Ф.И.О. ответственного за похороны.
Книги регистрации захоронений являются документом строгой отчетности, заполнение и хранение которых обязан обеспечить орган местного самоуправления с последующей передачей на хранение в городской архив. Таким образом, любые лица не имеют полномочий по использованию общих учетных данных и выдаче по ним справки о захоронениях.
Таким образом, в действиях Кировской городской Думы, администрации муниципального образования "Город Киров" и управления благоустройства и транспорта администрации города Кирова содержится нарушение ч. 3 ст. 15 Закона "О защите конкуренции", выразившееся в фактической передаче в ведение хозяйствующих субъектов ООО "Р" и ООО ПКФ "Б", являющихся также специализированными службами по вопросам похоронного дела и конкурирующими организациями на рынке ритуальных услуг в границах г. Кирова, муниципальных кладбищ, а также наделение их функциями и правами органа местного самоуправления по отводу (выделению) всех земельных участков для захоронения; контролю за соблюдением порядка захоронений на кладбищах г. Кирова; регистрации захоронений; ведению книг учета захоронений; осуществлению контроля за соблюдением порядка изготовления и установки надмогильных сооружений; осуществлению контроля за состоянием могил на кладбищах; осуществлению контроля за работой кладбищ, в том числе по въезду на территорию кладбищ транспорта иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих ритуальные услуги, включая изготовление и установку надмогильных сооружений, что приводит к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг в границах г. Кирова.
Кроме того, расположение в помещениях хозяйствующих субъектов, являющихся специализированными организациями по вопросам похоронного дела, органов ЗАГС также создает преимущественные условия деятельности ООО "Р" и ООО "Б", поскольку родственники всех умерших лиц вынуждены посещать помещение вышеуказанных субъектов в целях получения свидетельства о смерти, в связи с чем данные хозсубъекты обладают возможностью оказывать большее количество ритуальных услуг по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке, чем в случае нахождения специалиста по выдаче свидетельства о смерти на рабочем месте непосредственно в отделе ЗАГС.
Частью 1 ст. 15 Закона "О защите конкуренции" запрещается недопущение, ограничение, устранение конкуренции, в т.ч. со стороны органов местного самоуправления.
Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действий (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.
Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.
Частью 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
При этом данная норма является императивной (безусловной) и не требует доказательства недопущения, ограничения, устранения конкуренции на определенном товарном рынке.
На момент принятия решения по существу рассматриваемого дела Кировская городская Дума согласна с позицией антимонопольного органа, что подтверждается направлением на имя главы администрации г. Кирова письма, в котором рекомендовано добровольно устранить нарушение антимонопольного законодательства путем принятия новых нормативно-правовых актов по вопросам организации похоронного дела на территории города Кирова, а также привести в соответствие с законодательством все правовые акты администрации города по данным вопросам.
При этом спорные нормативные акты на дату принятия решения являются действующими.
В соответствии со статьей 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Учитывая изложенное, Комиссия считает необходимым выдать предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Кировской городской Думе, администрации муниципального образования "Город Киров" и управлению благоустройства и транспорта администрации города Кирова.
В связи с тем, что решение о размещении работников ЗАГС в помещениях ООО "Р" и ООО ПКФ "Б" было принято администрацией города совместно с администрациями районов до передачи регистрации актов гражданского состояния в ведение субъектов РФ, и готовностью управления ЗАГС Кировской области в любое время расторгнуть с ООО "Р" и ООО "Б" договоры безвозмездного пользования помещениями Комиссия антимонопольного органа считает возможным в отношении данного лица производство по делу прекратить.
В целях совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции на рынке оказания услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг, выдать предписание управлению записи актов гражданского состояния (ЗАГС) Кировской области.
Руководствуясь п. 1 и п. 3 статьи 15, статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 3 статьи 41, частью 1 статьи 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия,
Решила:
1.Признать Кировскую городскую Думу нарушившей части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" при принятии решений от 27.05.1998 N 18/9 и N 18/10 , которыми утверждены Правила организации и содержания мест погребения на территории муниципального образования "Город Киров" и Положение об организации похоронного дела на территории муниципального образования "Город Киров", так как данные акты приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг на территории города Кирова путем необоснованного препятствования осуществлению данного вида деятельности другими хозяйствующими субъектами, а также в части наделения хозяйствующих субъектов (ООО "Р" и ООО ПКФ "Б) функциями и правами органов местного самоуправления.
2.Признать администрацию муниципального образования "Город Киров" нарушившей части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части принятия распоряжения от 21.06.1996 N 1528 "О мерах по реализации в городе Кирове Федерального закона "О погребении и похоронном деле" , так как данный акт приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг на территории города Кирова путем необоснованного препятствования осуществлению данного вида деятельности другими хозяйствующими субъектами, а также в части наделения хозяйствующих субъектов (ООО "Р" и ООО ПКФ "Б) функциями и правами органов местного самоуправления.
3.Признать управление благоустройства и транспорта администрации города Кирова нарушившим части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" в части издания приказа от 23.04.2010 N 8, которым утверждены Правила работы кладбищ города Кирова, так как они приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг на территории города Кирова путем необоснованного препятствования осуществлению данного вида деятельности другими хозяйствующими субъектами, а также в части наделения хозяйствующих субъектов (ООО "Р" и ООО ПКФ "Б") функциями и правами органов местного самоуправления.
4.В отношении управления записи актов гражданского состояния (ЗАГС) Кировской области производство по делу прекратить.
5.Выдать Кировской городской Думе предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства.
6.Выдать администрации муниципального образования "Город Киров" предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства.
7.Выдать управлению благоустройства и транспорта администрации города Кирова предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства.
8.В целях совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции на рынке оказания услуг по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг, выдать предписание управлению записи актов гражданского состояния (ЗАГС) Кировской области.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд в порядке, предусмотренном ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ в трехмесячный срок.
--------------------------------
Решение обжаловано в Арбитражный суд Кировской области Кировской городской Думой (дело N А28-2037/2011-55-27), администрацией муниципального образования "Город Киров" (дело N А28-1743/2011-40/27).
Решение оставлено в силе.